II SA/Gl 1091/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. B. i A. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., przywołując w podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, ust.2 i ust. 3 , art. 59g ust. 1 i ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymierzył karę J. i A. B. z tytułu przystąpienia do użytkowania lokalu mieszkalnego na poddaszu w nadbudowanej części budynku mieszkalnego w wysokości 10.000 zł., wzywając jednocześnie do uiszczenia tej grzywny w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie przeprowadzania kontroli budynku mieszkalnego w sprawie niedrożnych przewodów kominowych, w usytuowanym na pierwszym piętrze, mieszkaniu E. B., stwierdzono, że budynek jest w trakcie rozbudowy, prowadzonej na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę – nadbudowę i rozbudowę wymienionego budynku. Stwierdzono także, że mieszkanie na poddaszu jest urządzone i użytkowane w związku z zakończeniem w tej części budynku robót budowlanych. Inwestor zobowiązany do dostarczenia określonych dokumentów, przedłożył dziennik budowy nr "A" w całości wypełniony z ostatnim wpisem z dnia [...] r. Fakt użytkowania mieszkania potwierdził inwestor (od [...] r.) oraz przesłuchana na tę okoliczność E. B. (od wiosny [...] r.). Zatem w związku z przystąpieniem do użytkowania mieszkania w nadbudowanej i rozbudowanej części budynku mieszkalnego (na poddaszu) przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane, na podstawie art. 57 ust. 7 tej ustawy postanowiono jak w sentencji. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. i A. B. wnieśli o uchylenie kary w wysokości 10.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania lokalu mieszkalnego na poddaszu budynku mieszkalnego położonego T. przy ulicy [...]. Podnieśli, iż ustalenia organu nie są zgodne ze istniejącym stanem faktycznym. Dodatkowo wnieśli o sprostowanie oświadczenia A. B. złożonego do protokołu w dniu [...] r. poprzez zastąpienie słowa "użytkowane", słowem "remontowane" i tym samym uznanie oświadczenia w tym zakresie E. B. za odosobnione i niewiarygodne. W piśmie wyjaśnili nadto, że mieszkanie na poddaszu nie nosiło w dacie kontroli znamion zamieszkiwania, a jego ogrzewanie wynikało jedynie z ostrej zimy i mało zapobiec ewentualnym zniszczeniom instalacji centralnego ogrzewania. Dodatkowo do pisma dołączone zostały oświadczenia małżonków i E. W. o nieużytkowaniu poddasza. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli budynku mieszkalnego w sprawie niedrożnych przewodów kominowych w mieszkaniu E. B., uznano, że przedmiotowy budynek znajduje się w trakcie rozbudowy i nadbudowy prowadzonej na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. w wyniku, której powstały trzy niezależne lokale mieszkalne, na parterze użytkowany przez inwestorów, na pierwszym piętrze – E. B. oraz na poddaszu użytkowym, powstały w całości w wyniku prowadzonej nadbudowy. Organ pierwszej instancji uznając, iż ten ostatni lokal użytkowany jest w sposób nielegalny przez E. i A. W. – rodziców J. B., zobowiązał inwestora do przedstawienia i dostarczenia w terminie 7 dni zgłoszenia zakończenia budowy instalacji gazowej wraz z protokołami i oświadczeniami kierownika budowy, dziennika budowy i pozwolenia na użytkowanie kondygnacji przed poddasza przed ukończeniem robót budowlanych, a wobec ich braku nałożył przedmiotową karę. Organ odwoławczy stwierdził, iż złożone w sprawie zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, iż formalne zakończenie procesu budowlanego następuje bądź to przez dokonanie zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w ciągu 21 dni nie zgłosi sprzeciwu, bądź poprzez uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Ta druga okoliczność zachodzi m.in wtedy, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zobowiązał inwestora do przedłożenia takiego pozwolenia, które jednak nie zostało złożone. Stwierdzenie przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego musiało więc skutkować wdrożeniem postępowania na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym " w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka tej opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kategoryczne sformułowanie powyższego przepisu "organ wymierza karę" nie pozostawia organowi nadzoru pola na uznaniowość w tej materii, wręcz przeciwnie przepis ten obliguje organ do wymierzenia kary inwestorowi. Sposób jej wyliczenia określa z kolei art. 59f ustawy. W toku przeprowadzonego postępowania organ administracji działając zgodnie z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego podjął niezbędne kroki w celu ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził fakt użytkowania w dacie kontroli poddasza. Dołączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna ukazuje na kolejnych zdjęciach kompletnie umeblowane pomieszczenia, wykończone podłogi i ściany, rozłożone przybory takie jak szczoteczki do zębów i kosmetyki, a także ręczniki. Na półkach i ścianach znajdują się elementy ozdobne w postaci świeczników, figurek, naczyń ozdobnych i obrazków. Z przedstawionymi dowodami koresponduje także oświadczenie złożone przez E. B. w trakcie kontroli w dniu [...] r, iż przedmiotowy lokal jest użytkowany, a także oświadczenie inwestora A. B. Oświadczenia złożone wraz z zażaleniem nie zasługują zdaniem organu odwoławczego na uwzględnienie, gdyż stanowią "jedynie próbę uniknięcia kary za przystąpienie do nielegalnego użytkowania budynku". Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w przedłożonych oświadczeniach organ nadto zauważył, że stosownie do treści art. 68 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego protokół sporządza się tak, aby wynikało z niego kto, kiedy, gdzie i jakich dokonał czynności i w jakim charakterze był przy tym obecny oraz co i w jaki sposób ustalono. Z treści protokołu z kontroli w dniu [...] r. wynika, że w trakcie kontroli obiektu budowlanego obecni byli A. B. i E. B. Nie sposób zatem dać wiary oświadczeniom J. B., nieobecnej podczas tej kontroli, na temat wypowiadanych przez męża w jej trakcie słów. Nadto organ zauważył, że pod protokołem złożone zostały podpisy osób uczestniczących, co oznacza, ze przyjęły one do wiadomości sporządzony protokół bez zastrzeżeń, zgadzając się z jego treścią. W świetle zatem tak zgromadzonych materiałów dowodowych należało uznać, że organ powiatowy wykrył nielegalne użytkowanie poddasza, a następnie zastosował prawidłową kwalifikację prawną z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, a następnie we właściwy sposób obliczył kwotę należnej kary. Z tego powodu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia [...] r. J. i A. B., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższe postanowienie. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia (jest mylnie decyzji) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organom administracji błędne ustalenia faktycznie oraz przedwczesność działania. W uzasadnieniu nie zgadzając się z zaskarżonymi rozstrzygnięciami podnieśli, że cytowane przez organy przepisy nie mając zastosowania do domków jednorodzinnych (osób fizycznych) a jedynie do przedsiębiorców. Dodatkowo podnieśli zarzut braku podania podstawy prawnej wymierzenia kary, wskazując iż postanowienie organu pierwszej instancji zawiera w istocie rozstrzygnięcie o wysokości kary, a nie o jej podstawie. Dodali, iż postępowanie w przedmiocie naruszenia przez nich przepisów prawa budowlanego dopiero jest prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, a zatem niniejsze postanowienie o nałożeniu kary jest przedwczesne. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] r. podnieśli, iż art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi samoistnej podstawy do nałożenia przedmiotowej kary. Organ prowadzący postępowanie winien najpierw stwierdzić, iż nastąpiło naruszenie przez inwestora art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego (w drodze odpowiednich środków prawnych|) a następnie dopiero wydać postanowienie o nałożeniu na inwestora kary na podstawie przywołanego powyżej przepisu art. 57 ust. 7. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdził, iż są one całkowicie nieuzasadnione, a nadto w większości dotyczą innego, odrębnego postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego. Niniejsze postępowanie dotyczy kary za przystąpienie do użytkowania części obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a podstawą podejmowanych w tym postępowaniu czynności był przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i jest ono odrębnym postępowaniem . Niesłuszny jest zarzut, iż postanowienie organu pierwszej instancji nie zawiera podstawy wymierzenia kary, gdyż wymienia ono szereg przepisów, w tym także wymieniany art. 57 ust. 7 ustawy. Artykuł ten stanowi podstawę zarówno samego nałożenia kary na przystępujących do nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych, jak również jest podstawą jej wymiaru. Zgodnie z wymienionymi w tym przepisie art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego inwestor zobowiązany jest do zawiadomienia o zakończeniu budowy, jeżeli wymagane było pozwolenia na budowę lub zobowiązany jest uzyskać pozwolenia na użytkowanie, jeżeli obiekt należy do jednej z wymienionych w art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego kategorii, jeżeli użytkowanie ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych zakończeniem lub nałożono w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nie istnieje po stronie organu potrzeba ani obowiązek wydawania odrębnego rozstrzygnięcia o nielegalnym przystąpieniu do użytkowania obiektu. W przedmiotowej sprawie, w ocenie organ odwoławczego, organ pierwszej instancji jednoznacznie ustalił stan faktyczny, potwierdzający przystąpienie do użytkowania lokalu mieszkalnego usytuowanego na poddaszu. Wskazuje na to kompletność wyposażenia przedmiotowych pomieszczeń w tak meble, jak i przedmioty codziennego użytku takie jak garnki, ręczniki czy także przedmioty ozdobne czyli obrazy na ścianach, wazoniki, stylizowany zegar czy różne figurki. W łazience dodatkowo znajdowały się kosmetyki i suszące się ręczniki. Nie można natomiast, zdaniem organu, uznać za przekonujących oświadczeń inwestorów oraz E. W. dołączonych do złożonego zażalenia, jako nie złożonych po rygorem odpowiedzialności karnej za składnie fałszywych zeznań na podstawie art. 233 Kodeksu karnego. Trudno także uznać, by J. B., nieobecna podczas przeprowadzania kontroli i spisywania protokołu, wiedziała co chciał powiedzieć i jakie słowa dokładnie wypowiedział jej mąż Na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w skardze i złożonym piśmie procesowym , w szczególności wskazując na nienależyte zebranie materiału dowodowego i braki uzasadnienia postanowienia pierwszej instancji, także w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej. Pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi, podkreślił, iż zebrany w sprawie materiał fotograficzny w dostateczny sposób dokumentuje fakt przystąpienia do użytkowania nadbudowanego obiektu. Odnosząc się do zarzutu wyrażonego w piśmie procesowy, z dnia [...] r. wyjaśnił, iż wymierzenie kary jest konsekwencją stwierdzonego naruszenia przez inwestora prawa, które z istoty nie może być stwierdzone w odrębnym postępowaniu. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające, nie naruszają prawa. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie odpuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź postanowienia, bądź stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu u przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Przy czym, w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonego postanowienia w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ono prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani przepisów procedury. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Naruszenie art. 54 i art. 5 ustawy Prawo budowlane polega na użytkowaniu obiektu bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) bądź bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organem kompetentnym do wymierzenia przedmiotowej kary jest, właściwy miejscowo, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (art. 80 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), który nakłada karę w drodze postanowienia (art. 59g tej ustawy). Nie ulega więc wątpliwości, iż w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru przystąpienia do użytkowania obiektu bez uzyskania stosownego pozwolenia na użytkowanie, względnie zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, zobowiązany jest on postępować zgodnie z przytoczoną powyżej regulacją. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, iż skarżący, jako inwestorzy, na podstawie decyzji Staroty [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w T. prowadzili prace budowlane przy rozbudowie i nadbudowie dotychczasowego budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu nie może także budzić wątpliwości fakt przystąpienia do użytkowania części tego budynku, a mianowicie pomieszczeń mieszkalnych zlokalizowanych na poddaszu nadbudowywanego budynku. Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego", to jednak w świetle art. 5 ust. 2 , art. 71 czy art. 71a ustawy Prawo budowlane należy przyjąć, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia. Wydaje się oczywiste, że należy przez to rozumieć wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, które nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego. W analizowanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż w trakcie przeprowadzanej w dniu [...] r. kontroli drożności przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy ulicy [...] w T. stwierdzono, że pomieszczenie mieszkalne na poddaszu jest użytkowane przez rodzinę inwestora, podczas gdy wschodnia część budynku jest nadal w budowie. Fakt ten przyznał, obecny podczas kontroli, inwestor A. B., potwierdzając to własnoręcznym podpisem złożonym pod protokołem. Świadczy o tym przede wszystkim dołączona do akt sprawy obszerna dokumentacja zdjęciowa. Zdjęcia ukazują bowiem kompletnie umeblowane pomieszania na poddaszu budynku, wykończone podłogi, otynkowane i omalowane ściany, rozłożone przybory codziennego użytku, wyposażenie kuchenne i łazienkowe, m.in. szczoteczki do zębów czy inne kosmetyki, a także ręczniki (łącznie z faktem rozwieszonych do wyschnięcia ręczników). We wszystkich pomieszczeniach nadto stwierdzono rozłożone elementy ozdobne w postaci świeczników, figurek, naczyń i wazonów ozdobnych, a na ścianach dodatkowo obrazy czy zegar. Tak ustalony stan faktyczny nie może w ocenie Sądu budzić wątpliwości, że pomieszczenia zostały wykorzystane zgodnie ze swoim przeznaczeniem, czyli jako lokal mieszkalny. Z kolei stwierdzenie powyższego stanu obligowało organ do nałożenia na inwestora wymienionej powyżej kary. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżących, iż lokal ten nie był użytkowany. Nie można bowiem dać wiary oświadczeniom inwestorów dołączonych do złożonego zażalenia, jako całkowicie sprzecznych z pierwszym stanowiskiem inwestora A. B. złożonym do protokołu z dnia [...] r. oraz oświadczeniem E. B. Także zapisy dołączonego do akt sprawy dziennika budowy potwierdzają, że prace budowlane w tym obiekcie zakończone zostały w listopadzie [...] r. (ostatni wpis w dzienniku) W konsekwencji stwierdzić należy, iż wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie nakładające na skarżących – inwestorów karę z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku – poddasza mieszkalnego oraz utrzymujące je mocy postanowienie organu odwoławczego nie naruszały obowiązujących przepisów. Nie ma także wąŧpliwości, że wyliczenie wysokość należnej kary nastąpiło zgodnie z obowiązującymi w tym względzie zasadami. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organ winien najpierw stwierdzić, że nastąpiło naruszenie przez inwestora art. 54 i art. 55 Prawa budowalnego (w drodze odpowiednich środków), a dopiero potem wydać postanowienie o nałożeniu na inwestora kary na podstawie wymienionego powyżej art. 57 ust. 7 ustawy, trzeba podzielić stanowisko zaprezentowane przez pełnomocnika organu odwoławczego, a mianowicie wyraźnie trzeba podkreślić, że wymierzenie przedmiotowej kary jest następstwem potwierdzenia naruszenia prawa, o którym mowa powyżej i nie ma potrzeby prowadzić w tym zakresie odrębnego postępowania, ani wydawać odrębnych rozstrzygnięć w tym względzie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.