II SA/Gl 1092/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie warunków zabudowy terenu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi, złożonej przez A. B. zam. B., ul. [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchylenia wcześniejszej decyzji tegoż organu z dnia [...] r. nr [...] oraz stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., której uchylenia domaga się skarżący , została wydana w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy i adaptacji istniejącego budynku gospodarczego w ramach jego kubatury , ze zmianą dachu płaskiego na kalenicowy , dla poprawy ładu przestrzennego i estetyki obiektu na nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako dz. A. Wnioskiem z dnia [...] r. A. B. wystąpił o wznowienie postępowania w tej sprawie i unieważnienie decyzji , zaś po wezwaniu do sprecyzowania wniosku stwierdził, iż żąda stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. We wniosku wskazywał , iż w prowadzonym postępowaniu zaniechano ustalenia właścicieli nieruchomości sąsiednich, zaś decyzje doręczono osobie nieuprawnionej – poprzedniemu właścicielowi nieruchomości sąsiedniej. W wyniku przeprowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozstrzygnięciem z dnia [...] r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji z [...] r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. przyjmując , iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wedle SKO w B. rażące naruszenie prawa obejmuje także naruszenie istotnych przepisów procesowych, dotyczących w szczególności dysponowaniem postępowaniem i prawami przez strony postępowania. Decyzja zapadła bez przeprowadzenia prawidłowego postępowania , ponieważ organ uchybił zasadzie czynnego udziału stron doręczając ją jedynie inwestorowi , mimo tego iż stronami byli także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. A. B., na mocy umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] r. , stał się właścicielem działki B przylegającej bezpośrednio do działki nr A i powinien być uwzględniony jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] r. Ponadto, podanie o wydanie tej decyzji z [...] r. nie zostało podpisane przez wnioskodawcę. Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie powinno zawierać taki podpis, zaś w przypadku jego braku organ winien wezwać wnoszącego do uzupełnienia braku pod rygorem pozostawienia podania go bez rozpatrzenia. W sytuacji , kiedy rozpatrzono sprawę i wydano decyzję mimo braku podpisu pod wnioskiem , została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO w B. decyzją z dnia [...]. nr [...] uchyliło swoje poprzednie rozstrzygnięcie i stwierdziło wydanie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podzieliło wyrażony wcześniej pogląd o rażącym naruszeniu prawa , natomiast dostrzegło przesłankę negatywną uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta B. została wydana na wniosek C. S., będącego właścicielem terenu planowanej inwestycji nr 1). Po dokonanym podziale , właścicielami działki nr C , na której posadowiony jest budynek mieszkalny powstały z przekształcenia budynku gospodarczego objętego kwestionowaną decyzją z [...] r. , stali się w roku [...] A. i W. S. Nabycie tego terenu przez wskazane osoby powoduje nieodwracalny skutek prawny decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności. W skardze z dnia [...] r. A. B. wnosi o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]. nr [...] ze względu na wadliwe ustalenie , iż w sprawie wystąpił nieodwracalny skutek prawny. Jak wywodzi w skardze , decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczy terenu , a nie osób , stąd przeniesienie własności nieruchomości nie może spowodować "ujemnych skutków prawnych dla tej nieruchomości" ze względu na zmianę właściciela. W ocenie skarżącego SKO w B. bezpodstawnie utożsamia zmianę stanu prawnego ze zmianami własnościowymi. Przeniesienie prawa własności nie powoduje zmiany stanu prawnego , bowiem ta dotyczy zmiany przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie. Jak stwierdza w odpowiedzi, nabycie przez A. i W. S. prawa własności działki nr C , na której posadowiony jest budynek mieszkalny , spowodowało nieodwracalność skutków prawnych decyzji o warunkach zabudowy wydanej na rzecz C. S. (wcześniejszego właściciela tej działki). Decyzja ta ma charakter "promesy" , stanowi podstawę do uzyskania pozwolenia budowlanego. Pierwotny właściciel, w związku ze zbyciem działki , utracił możność jej skutecznej realizacji ze względu na brak stosownego tytułu prawnego. Podkreślono także , iż stwierdzenie nieważności ma charakter aktu deklaratoryjnego , nawiązującego do stanu prawnego z dnia jego wydania a w związku z tym w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości powrotu do stanu prawnego z tegoż dnia bowiem zmianie uległ stan własności działki , której decyzja dotyczyła. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja bądź postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (§ 1 pkt 1) lub stwierdzenie nieważności (§ 1 pkt 2). W innym wypadku skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 cytowanej ustawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, co oznacza, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchylenia wcześniejszej decyzji tegoż organu z dnia [...] r. nr [...] oraz stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy i adaptacji istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako dz. A , wykazało podjęcie ich z rażącym naruszeniem prawa , co uzasadnia stwierdzenie nieważności wskazanych rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Należy podkreślić , że przedmiotem zaskarżonych rozstrzygnięć SKO było stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa określonej w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.. W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć , iż wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. "Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000 , wyd. 3 , s. 643). Wady określone w pkt 1 i 4 art. 156 § 1 wskazują na naruszenie elementu podmiotowego hipotez norm materialnych (w przypadku organu - normy kompetencyjnej, w przypadku osoby niebędącej stroną - normy merytorycznej). Wydanie decyzji bez podstawy prawnej (pkt 2) to typowy przykład sprzeczności z normami materialnymi wyższego stopnia (M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej.Studium teoretyczno prawne. Kraków 2006, s. 245). Rażące naruszenie prawa (pkt 2) to nic innego, jak zaprzeczenie elementu przedmiotowego hipotezy normy merytorycznej (zastosowanie normy do stanu faktycznego sprawy, który znajduje się poza zakresem jej unormowania) lub zanegowanie treści dyspozycji tej normy. "Trwała niewykonalność decyzji (pkt 5) oznacza, że decyzja jest sprzeczna z dyspozycją normy merytorycznej, gdyż niewykonalność implikuje negację faktyczną stanu rzeczy przewidzianego w zakresie jej unormowania, przy założeniu, że ustanowiona norma wyższego stopnia sama ma charakter wykonalny" (tamże, s. 246). Jeśli wykonanie decyzji wywołuje czyn zagrożony karą (pkt 6), to zachodzi sprzeczność z naczelnymi normami merytorycznymi. Naruszenie rei iudicatae (pkt 3) oznacza, że zanegowano w całości normy materialne podlegające uprzednio konkretyzacji (tamże, s. 245). Zaistnienie jednej z przesłanek pozytywnych , wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. albo w przepisach szczególnych, powoduje konieczność stwierdzenia nieważność decyzji , przy czym będzie to wykluczone w przypadku równoczesnego zaistnienia jednej z przesłanek negatywnych określonych w art. 156 § 2 k.p.a. Nie stwierdza się bowiem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Analiza postanowień art. 156 k.p.a. , a zwłaszcza kwestii relacji między § 1 i § 2, prowadzi do wniosku , iż w pierwszym rzędzie przedmiotem postępowania nieważnościowego będzie ustalenie faktu zaistnienia jednej z przesłanek pozytywnych , natomiast w kolejnym etapie ustalenie czy nie zachodzi jedna z przesłanek negatywnych. Innymi słowy rzecz ujmując , organ prowadzący takie postępowanie będzie uprawniony do powołania się na przesłankę negatywną tylko i wyłącznie wtedy , kiedy w sposób nie budzący wątpliwości została wykazana przesłanka pozytywna. Rażące naruszenie prawa, na które wskazuje się w zaskarżonej decyzji jako przyczynę nieważności rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta B. z [...] r. , musi nosić znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym unicestwiającym nawiązany stosunek administracyjnoprawny. W doktrynie prawa administracyjnego ukształtował się pogląd , że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy , gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję , która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom , na podstawie których została ona wydana . Naruszenia prawa należy uznać za rażące w takim przypadku , gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. "Można powiedzieć , że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów , lecz jak gdyby do ich kontratypów , do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy " ( J.Borkowski w: B.Adamiak , J.Borkowski , Kodeks postępowania administracyjnego.... , s. 663-664 ). Wobec tego wady decyzji administracyjnej mieszczące się w zakresie "rażącego naruszenia prawa powinny mieć wymiar materialny , a więc obejmować sferę norm praw materialnego administracyjnego. Jak się jednak wydaje (wskazuje na to orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryna ) mogą w grę wchodzić także rażące naruszenia norm prawa procesowego , przy czym jedynie takie , które przekładają się w konsekwencji na kwalifikowane wady materialno prawne wydanej decyzji. Ponadto przyjąć trzeba , iż wyraźne zakwalifikowanie określonej wady procesowej jako przesłanki wznowienia postępowania wyklucza możliwość traktowania jej równocześnie jako powodującej nieważność decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podejmując zaskarżoną decyzję przyjęło , iż była ona wydana z rażącym naruszeniem prawa z dwu przyczyn: po pierwsze – ze względu na naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) wyrażające się w tym , że w postępowaniu zmierzającym do wydania kwestionowanej decyzji nie brali udziału właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, podczas gdy mieli status stron; po drugie – podanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostało podpisane przez wnioskodawcę , wbrew wymogom wynikającym z art. 63 § 3 k.p.a. , a także nie wezwano go do uzupełnienia tego braku wbrew postanowieniom art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu pierwsze ze wskazanych uchybień procesowych , niewątpliwie o istotnym charakterze , nie można kwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. bowiem nie spowodowywało no podjęcia decyzji stanowiącej "kontratyp" rozstrzygnięcia , jakie w tej sytuacji faktycznej i prawnej powinno zostać podjęte. W żaden sposób nie zostało bowiem wykazane , iż rozstrzygnięcie jakie zapadło powinno mieć inną treść albo też przybrać formę decyzji odmownej. Przyjdzie zauważyć ponadto , iż ustawodawca uznał w sposób nie budzący wątpliwości w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. brak udziału strony w postępowaniu (bez własnej winy) , a takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie , za przesłankę wznowienia postępowania. Jeśli chodzi o drugie uchybienie , to również podzielić trzeba pogląd o jego istotnym charakterze , przy czym nie ma wystarczających podstaw do uznania go za rażące naruszenie prawa. Można by go uznać za takie jedynie w tym przypadku , kiedy skutkowałoby brakiem postępowania i wydaniem decyzji mimo niezaistnienia tej bezwzględnej , dla postępowań wszczynanych na wniosek , przesłanki procesowej. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawca – C. S. brał udział w wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] r. , z czynności tej sporządzono protokół podpisany przez niego , zaś w treści protokołu zostało odnotowane jego oświadczenie dotyczące planowanej inwestycji. W tej sytuacji przyjąć trzeba , iż wskazany wyżej brak został tym samym konwalidowany. Ponadto, na wniosku o wydanie decyzji z dnia [...] r. podpis inwestora został zamieszczony , przy czym nie w części końcowej , ale na samym początku - w części dotyczącej oznaczenia wnioskodawcy. Jak wykazuje powyższa analiza , nieuzasadnione było przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. tezy o wydaniu z rażącym naruszeniem prawa decyzji przez Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy i adaptacji budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr A. W ocenie Sądu , za rażące naruszenie prawa należy uznać przypadek , w którym organ administracji publicznej stwierdza wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa ze względu na nieodwracalność skutków prawnych w sytuacji , kiedy decyzja ta nie była dotknięta wadą nieważności, jak i przypadek , w którym organ administracji stwierdza nieważność decyzji ostatecznej mimo niezaistnienia wady powodującej jej nieważność . Wobec powyższego kwestia nieodwracalności skutków prawnych decyzji z [...] r. nie ma istotnego znaczenia dla sprawy. Brak pozytywnej przesłanki stwierdzenia nieważności uniemożliwia dokonywanie oceny w zakresie zaistnienia przesłanki negatywnej . Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji