II SA/Gl 1092/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz na podstawie art. 9a, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zwaną dalej przepisy wprowadzające, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w M., oznaczoną jako działki o numerach: 1, 2, 3 oraz 4, na rzecz Z. i S. S.. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Z. i S. S. wnioskiem z dnia [...] r. wystąpili do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. nieruchomości. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., odmówił ustalenia wnioskowanego odszkodowania. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda Śląski decyzjami z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę M. własności nieruchomości oznaczonych jako działki o nr 2, 3, 4 oraz 1. W obydwu decyzjach wskazano, że przedmiotowe nieruchomości, stanowiące współwłasność wnioskodawców, są położone przy ul. [...] w M., która to ulica w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.). Decyzje te stały się ostateczne odpowiednio w dniach [...] i [...]r. Dalej organ zauważył, że według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. w rejestrze gruntów prowadzonym przez Starostę [...], uwidocznione były działki: nr 2, nr 3, nr 4, położone w jednostce ewidencyjnej M., obręb M., karta mapy nr 22. Działka nr 2 o pow. 0,0142 ha, powstała z działki nr 5 o pow. 0,1173 ha, działka nr 3 o pow. 0,0159 ha, powstała z działki nr 6 o pow. 0,1601 ha, działka nr 4 o pow. 0,0084 ha, powstała z działki nr 7 o pow. 0,0589 ha, co potwierdza wykaz zmian gruntowych z operatu nr [...], znajdujący się w aktach sprawy. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność S. i Z. S. na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia [...] r., co potwierdza ten dokument i ww. wykaz zmian gruntowych oraz odpis księgi wieczystej nr [...]. Z pisma zarządcy drogi z dnia [...] r. oraz z mapy sytuacyjno – wysokościowej wynika, że działki nr 2, nr 3, nr 4 są położone przy ul. [...] w M.. Wojewoda ustalił również, że ulica ta w dniu 31 grudnia 1998 r. nie posiadała charakteru drogi publicznej, co zostało potwierdzone w pismach Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. i z dnia [...] r., z których wynika, że droga, pod którą mogła być zajęta przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zaliczona do kategorii dróg publicznych, a więc nie stanowiła drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Wojewoda wskazał, że fakt ten potwierdzają także pisma: Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach z dnia [...] r. oraz Zarządu Powiatu w M. z dnia [...]r. W odniesieniu do działki nr 8 o pow. 0,0282 ha, Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. wskazał, że powstała ona z działki nr 9 o pow. 0,0929 ha, co potwierdza wykaz zmian gruntowych z operatu nr [...], znajdujący się w aktach sprawy. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość również stanowiła współwłasność wnioskodawców na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia [...] r., co potwierdza ten dokument i ww. wykaz zmian gruntowych oraz odpis księgi wieczystej. Zarządca drogi okazał kopię mapy z projektem podziału z dnia [...]r., która przedstawia granice pasa drogowego drogi, ul. [...] w M. (w obrębie położenia przedmiotowej nieruchomości) oraz granice ewidencyjne nowoprojektowanej działki nr 1 o pow. 0,0088 ha, wydzielonej z działki nr 8 o pow. 0,0282 ha, karta mapy nr 22, według stanu istniejącego na dzień 31 grudnia 1998 r. Z mapy wynika, że nowo wydzielona działka nr 1 jest położona przy ul. [...] w M., która to ulica, jak wskazano powyżej w dniu 31 grudnia 1998 r. nie posiadała charakteru drogi publicznej. Powyższe zostało potwierdzone w piśmie Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. i z dnia [...] r., z których wynika, że droga pod którą mogła być zajęta przedmiotowa nieruchomość, w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zaliczona do kategorii dróg publicznych, a więc nie stanowiła drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Fakt ten potwierdzają także pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach z dnia [...] r. oraz Zarządu Powiatu w M. z dnia [...]r. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] wniosła obecnie skarżąca Z. S.. Podniosła, że w sytuacji gdy ulice [...] oraz [...] w M. są powszechnie dostępne i wykorzystywanie przez wszystkich mieszkańców miasta, to dla niej jako właściciela nieruchomości, bez znaczenia pozostaje fakt czy formalnie przejęcie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło na rzecz budowy drogi publicznej czy też nie. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji był związany ustaleniami Wojewody Śląskiego poczynionymi w decyzjach o odmowie stwierdzenia nabycia własności ww. nieruchomości przez podmiot publiczny. Wnioskodawcy nie zostali pozbawieni prawa do ww. nieruchomości, a zatem Starosta prawidłowo orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które to przepisy obligują organ do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy; - art. 1 ustawy o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że brak stosownej uchwały Rady Gminy o zaliczeniu dróg do kategorii dróg publicznych uniemożliwia uznanie ich za drogi publiczne, podczas gdy czynnikiem decydującym o uznaniu danej drogi za drogę publiczną jest to, czy z drogi tej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem; - art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który obliguje organy do postępowania związanego z wywłaszczeniem za odpowiednim odszkodowaniem; - art. 1 Pierwszego Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wraz z mężem, jako właściciele nieruchomości o numerach: 2, 3, 4 oraz 1 nie mogą z nich swobodnie korzystać, gdyż nieruchomości te zostały zajęte pod drogę – ul. [...] w M.. Nieruchomości te służą jednemu z celów publicznych, zapewniając innym właścicielom dostęp do swoich nieruchomości i swobodny przejazd. Skarżąca wyraźnie zaakcentowała, że nie włada ww. nieruchomością i nie otrzymała z tego tytułu żadnego odszkodowania. Wskazując na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 326/08, i zawarte tam odniesienie do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (skarga 22531/05) w którym powołano się na sprawę Anheuser - Bush Inc. P. Portugalii (WI, nr 73049/01, § 62, ETPCz 2007) skarżąca podniosła, że odmowa wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod budowę drogi, z tego powodu, że w dniu 31 grudnia 1998 r. droga ta ( ul. [...] w M.) nie miała charakteru drogi publicznej, jest błędna i krzywdząca. Dodatkowo skarżąca podniosła, że definicję dróg publicznych wskazaną w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dopełniają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430 ). W § 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia wprowadzono podział dróg publicznych na klasy dróg, do których należą m.in. drogi lokalne i dojazdowe. W ocenie skarżącej nie można zakładać, że drogi dojazdowe nie są drogami publicznymi, ponieważ o drodze dojazdowej decydują inne kryteria niż te które określają drogę publiczną. Pojęcie drogi dojazdowej związane jest ze szczególnymi wymaganiami technicznymi i użytkowymi, a pojęcie drogi publicznej wiąże się z podmiotem, któremu przysługuje prawo własności drogi. Z tego względu nie można przyjąć, że w rozumieniu powołanych przepisów drogi dojazdowe nie mają charakteru dróg publicznych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Z. i S. S. z dnia [...] r. We wniosku tym skarżąca wraz z mężem domagali się ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w M. oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr 8, 2, 3 oraz 4. Wnioskodawcy zaznaczyli, że wskazane nieruchomości zostały zajęte pod drogę gminną – ulicę [...]. We wniosku w stanowczy sposób wyrazili swoją wolę, domagając się odszkodowania za nieruchomości wykorzystane na drogę. W ocenie Sądu przedmiotowy wniosek nie tylko nie wskazywał podstawy prawnej żądania wnioskodawców, ale również był nieprecyzyjny. Jak ustalono bowiem w toku dalszego postępowania, wskazana przez wnioskodawców ulica [...] nie przebiegała przez nieruchomości objęte tym wnioskiem. W tej sytuacji obowiązkiem organu pierwszej instancji było wyjaśnienie powyższej rozbieżności, poprzez zwrócenie się do wnioskodawców o sprecyzowanie zakresu żądania. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. organ jest związany żądaniem strony, a treść tego żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. W wypadku, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości co do jego treści organ jest zobowiązany do podjęcia z urzędu czynności w zakresie ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której wniosek pochodzi. Organy władzy publicznej nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. W świetle art. 64 § 2 k.p.a. organ jest zobowiązany wezwać wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tego rodzaju działanie organu winno ponadto być dokonane z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania, w tym wynikającej z art. 9 k.p.a. zasady informowania stron. Z akt sprawy, a w szczególności z treści wniosku inicjującego postępowanie administracyjne oraz z późniejszych wystąpień wnioskodawców (vide: notatka służbowa sporządzona w dniu [...] r.) nie wynika, by ich roszczenia w stosunku do przedmiotowych działek były związane z zajęciem tych działek pod drogę publiczną przed dniem 31 grudnia 1998 r. Wnioskodawcy przez cały czas postępowania podkreślali, że ich wolą jest ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomości w stosunku do których pozbawiono ich faktycznego władztwa. Tymczasem organ pierwszej instancji, bez uprzedniego wyjaśnienia zakresu żądania skarżących, arbitralnie zdecydował, że będzie prowadził postępowanie jedynie w oparciu o treść art. 73 Przepisów wprowadzających. W związku z tym, pismem z dnia [...] r. zwrócił się do wnioskodawców z pytaniem czy podtrzymują wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 tej ustawy oraz postanowieniem z dnia 21 lutego 2006 r. zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę Śląskiego sprawy nabycia nieruchomości drogowej objętej ww. wnioskiem przez Gminę M.. W ocenie Sądu obowiązkiem organów administracji było wyjaśnienie nie tylko statusu prawnego przedmiotowych działek, ale też treści i podstaw prawnych żądania wnioskodawców. Przyjmując, że ich żądanie opiera się na przepisie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, organy dopuściły się arbitralnej oceny wniosku, sprzecznej z intencją i treścią żądania skarżącej. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że zajęcie nieruchomości na cele publiczne bez jej wywłaszczenia wcale nie musiało nastąpić w trybie art. 73 tej ustawy. W toku postępowania nie wyjaśniono należycie stanu faktycznego sprawy, nie ustalono w jakim trybie doszło do zajęcia tych nieruchomości, na jakie cele, ani też w jakim czasie. Nie wyjaśniono chociażby jaką nazwę w przeszłości nosiła ulica [...], co mogłoby doprowadzić do ustalenia, czy i kiedy stała się drogą publiczną. Nie wyjaśniono kwestii związanych z postępowaniem podziałowym, na czyj wniosek było prowadzone i w jakim celu, oraz czy w wyniku podziału powstały działki drogowe. Bez wyjaśnienia tych kwestii w powiązaniu z treścią żądania skarżącej stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały co najmniej przedwcześnie i z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło także do naruszenia zasady wyrażonej w 9 k.p.a., tj. obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej, co należy uznać na gruncie rozpatrywanej sprawy za mogące mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie z powołanym przepisem, na organie administracyjnym ciąży powinność informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy muszą zatem czuwać nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ ustalając treść żądania strony winien wskazać na możliwości procedowania i udzielić stronie wyczerpującej informacji. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 7 i art. 9 k.p.a. mogącego mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Jeżeli w toku postępowania zostałoby ustalone, że przedmiotowe nieruchomości zostały zajęte na cele publiczne inne niż droga publiczna istniejąca przed 1 stycznia 1999 r., to skarżącym przysługiwałyby roszczenia odszkodowawcze bądź to z ustawy o gospodarce nieruchomościami, bądź też na zasadach ogólnych określonych w przepisach prawa cywilnego czy też z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 z późn. zm.), a rolą organu było szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii i poinformowanie o tym wnioskodawców, a także właściwe ukierunkowanie postępowania przy uwzględnieniu zasad wynikających z art. 8 i 9 k.p.a. Organ obowiązany jest bowiem informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających zarówno z przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo z brzmienia art. 8 k.p.a. wynika, że na organach prowadzących postępowanie ciąży obowiązek działania w sposób budzący zaufanie uczestników tego postępowania do władzy publicznej Prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do władzy publicznej, a konkretnie do organu administracji sprowadza się nie tylko do działań podejmowanych w ramach obowiązujących przepisów (czy to materialnych, czy też procesowych) lecz również na uwzględnieniu faktu, iż władza publiczna, respektując słabszą pozycję obywatela, dokłada starań, aby ten, poprzez swoją niewiedzę lub brak doświadczenia nie poniósł negatywnych konsekwencji tam, gdzie do ich uniknięcia wystarczająca jest świadomość obowiązujących regulacji i następstw prawnych określonych działań lub zaniechań. Tak pojmowana zasada zaufania obywatela do władzy publicznej może być traktowana jako element definicji demokratycznego państwa prawa, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP. Należy także podkreślić, że organy obu instancji kategorycznie i bezpodstawnie przyjęły, że żądanie objęte wnioskiem z dnia [...] r. dotyczyło wyłącznie działek leżących w obrębie pasa ulicy [...] mimo, iż we wniosku tym wyraźnie wskazano na ul. [...]. Co więcej, wniosek ten zainicjował postępowanie zakończone decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę M. własności nieruchomości drogowej (działka nr 10), stanowiącej współwłasność skarżącej i jej męża, a znajdującej się w granicach pasa drogowego ul. [...] w M.. W tej sytuacji, co najmniej za zaskakujące należy uznać pismo organu pierwszej instancji z dnia [...]r. informujące wnioskodawców, że powyższa decyzja Wojewody Śląskiego nie dotyczy postępowania toczącego się z ich wniosku z dnia [...]r., albowiem we wniosku tym zabrakło numeru tej konkretnej działki. Wreszcie na dezaprobatę zasługuje czas trwania postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] r. Ostatecznie został on bowiem załatwiony dopiero zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Zatem wydanie rozstrzygnięcia po niemal 12 latach od złożenia wniosku niewątpliwie narusza zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy naruszyły zasady ogólne postępowania administracyjnego, w szczególności zasady wymienione w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 tej ustawy, a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 200,00 zł. Wskazania co do postępowania organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu.