II SA/Gl 1092/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej - k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 1 położonej przy ul. [...] w M. wraz z rozbudową zlokalizowaną przy granicy z działką nr ewid. 2 i rozbudowy realizowanej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...]r. Urzędu Miasta M., stanowiącej własność J. K., M. K. i A. C. (dalej - uczestniczki postępowania). W uzasadnieniu organ podał, że R. G. (dalej - skarżący) domagał się skontrolowania legalności robót zrealizowanych na nieruchomości należącej do uczestniczek postępowania. Stwierdził, że znajdujący się tam budynek mieszkalny został usytuowany częściowo na jego działce, a jego rozbudowa o ganek została dokonana bez pozwolenia i również z przekroczeniem granicy. W toku postępowania ustalono, że budynek powstał w 1957 r. Natomiast w dacie rozbudowy obiektu budowlanego obowiązującymi aktami prawnymi były: rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (j.t. Dz. U. z 1939 r. nr 34, poz. 216 z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 13 marca 1961 r. i obowiązywała do dnia 1 marca 1975 r. Aktualne w dacie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego przepisy techniczno – budowlane dopuszczały możliwość jego lokalizacji w granicy działek. W toku postępowania organ ustalił, iż dokonano licznych zmian w budynku, a roboty budowlane prowadzone w latach 2001-2007 zostały zrealizowane z odstępstwami od projektu budowlanego i innych warunków decyzji na rozbudowę. Zmiany dotyczą elementów takich jak m. in.: na poziomie piwnicy wykonano dwa dodatkowe otwory okienne. Nie wykonano tarasu. Na poziomie parteru dokonano zmian w układzie ścian wewnętrznych, zmieniono lokalizację ściany zewnętrznej klatki schodowej z wykonaniem schodów jednobiegowych, bez spocznika; wykonano otwór drzwiowy oraz schody wewnątrz obiektu budowlanego prowadzące do piwnicy. Wykonano facjatę od strony południowo - wschodniej wraz z podniesieniem ściany kolankowej, zmieniono konstrukcję dachu w przeważającej części budynku (w 80%), podniesiono połacie dachowe w całości od strony północno - wschodniej i częściowo od strony północno - zachodniej do wysokości komina wentylacyjnego przy klatce schodowej. Wykonano dodatkowe oraz przebudowano istniejące przewody kominowe. Przedmiotowe odstępstwa organ uznał za nieistotne. Pismem z dnia 9 kwietnia 2019 r. skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji, której zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, dokonanie wadliwej, wybiórczej i niewszechstronnej oceny zebranego materiału; art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety oraz biegłego z zakresu budownictwa zgodnie ze zgłaszanymi w tym zakresie wnioskami dowodowymi pomimo, iż okoliczności mające być wyjaśnione przedmiotowymi dowodami, mają istotne znaczenie dla niniejszej sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 36a ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej – p.b.), poprzez błędne uznanie, iż odstąpienia od pozwolenia na rozbudowę budynku nie są odstąpieniami istotnymi; § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), poprzez stwierdzenie, że roboty budowlane wykonane przez uczestniczkę postępowania J. K. nie naruszają przepisów ww. rozporządzenia, podczas gdy część otworów okiennych skierowanych na działkę skarżącego znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z jego działką. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z dnia [...]r., nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. (sygn. akt: II SA/Gl 737/16) przesądził o tym, że budowa budynku mieszkalnego oraz jego rozbudowa zostały wykonane w sposób legalny. Jednakże organ I instancji miał ponownie zbadać kwestie odstępstw od projektu budowlanego. WINB stwierdził, że organ I instancji odniósł się do tych kwestii należycie. WINB również uważa odstępstwa za nieistotne. Pismem z dnia 4 lipca 2019 r. skarżący poprzez pełnomocnika złożył skargę na powyższą decyzję i wniósł o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie m. in.: 1. art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, dokonanie wadliwej, wybiórczej i niewszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji: - stwierdzenie, że rozbudowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] w M. nie nosi cech samowoli budowlanej, podczas gdy sam organ stwierdził, że "pomimo podjętych czynności dowodowych przez tutejszy organ, dokumentacji potwierdzającej legalność rozbudowy nie uzyskano", co potwierdza okoliczność samowoli budowlanej, albowiem gdyby obiekt był rozbudowywany w oparciu wydane pozwolenia odpowiednich władz, wówczas znalazłoby to odzwierciedlenie dokumentacji organu nadzoru budowlanego - generalnie przy każdej samowoli budowlanej brak będzie odpowiedniej dokumentacji, gdyż na tym właśnie polega samowola budowlana, że budynek (jego rozbudowa) jest dokonywana bez odpowiednich zezwoleń (brak dokumentów) bądź niezgodnie z ich treścią. Jednocześnie skoro organ uzasadnia brak przedmiotowej dokumentacji niekompletnym zasobem archiwalnym, winien wskazać jakiego okresu przedmiotowa niekompletność dotyczy; - nieustalenie, czy rozbudowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] w M. dokonywana ok. 2001 r. przez uczestniczkę postępowania była dokonana w sposób prawidłowy i legalny, podczas gdy z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wynika, iż po pierwsze skarżący nie wyrażał zgody na wykonanie rozbudowy budynku, a po drugie uzyskanie tej zgody przez uczestniczkę postępowania było warunkiem koniecznym do wykonania kwestionowanej rozbudowy; - stwierdzenie, że zakres zmian dokonanych przez inwestora po 2000 r. w budynku przy ul. [...] nie ma charakteru istotnego w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...]r., podczas gdy z zestawienia opisanych w decyzji zmian z regulacjami obowiązującym w tym zakresie stwierdzić należy, iż zmiany te są istotne i wymagały zmiany pozwolenia na budowę, tym bardziej, że w pewnym zakresie w trakcie rozbudowy budynku mieszkalnego przeprowadzono roboty budowlane nieujęte w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, w tym zakresie m. in. wykonano okno dachowe usytuowane w odległości 1 m od granicy przy ścianie północno-zachodniej, jednocześnie istotność zmian winna zostać oszacowana przez niezależnego biegłego z zakresu budownictwa. Za chybione należy uznać powoływanie się przez organ na opinię geodety, który stwierdził, że różnice lokalizacji budynku mieszkalnego uczestniczki wynikają z niedokładności mapy dla celów projektowych, jednocześnie organ nie wskazał w zaskarżonej decyzji na czym "rzekome" niedokładności miałyby polegać. Również w zakresie zmian kubatury i konstrukcji dachu organ I instancji zwrócił się o wyjaśnienia do projektanta rozbudowy, tymczasem okoliczność ta winna zostać ustalona przez niezależnego biegłego, tym bardziej że jak już wcześniej ustalił organ – zmiana konstrukcji dachu nastąpiła w 80 %, (a w ocenie skarżącego w 100 %); - nieustalenie, czy budynek znajdujący się na działce ewid. 1 przekracza granicę z działką 2 pomimo zgłaszanych w tym zakresie przez skarżącego okoliczności, w tym jednocześnie nieustosunkowanie się do złożonych przez skarżącego wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ds. budownictwa i biegłego geodety, podczas gdy kwestia legalności wykonanych przez uczestniczkę prac budowlanych w dużej mierze uzależniona jest od ustalenia prawidłowego przebiegu granicy pomiędzy jej nieruchomością, a nieruchomością skarżącego, bowiem przepisy budowlane w wielu sytuacjach (także tych będących przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu) uzależniają możliwość zabudowy od odpowiedniej odległości od granicy (nie płotu) z działką sąsiednią; - błędne ustalenie, że wychodzące na posesję skarżącego okno znajdujące się w wykonanej nadbudowie znajduje się w odległości większej aniżeli 4 metry, podczas gdy odległość tego okna (od ściany północno-zachodniej) od granicy z działką skarżącego stanowi ok. 1 m; - błędne ustalenie, że bliska odległość od granicy z działką skarżącego okna znajdującego się w połaci dachowej wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] nie ma żadnego znaczenia przy ustalaniu istotności odstępstw od projektu budowlanego jak również legalności wykonania przedmiotowego otworu okiennego; 2. art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety oraz biegłego z zakresu budownictwa, zgodnie ze zgłaszanymi w tym zakresie wnioskami dowodowymi skarżącego pomimo, iż okoliczności mające być wyjaśnione przedmiotowymi dowodami, mają istotne znaczenie dla niniejszej sprawy; 3. art. 36a ust. 1 i 5 pr. b. poprzez błędne uznanie, iż odstąpienia od pozwolenia na rozbudowę budynku nie są odstąpieniami istotnymi, a tym samym nie było konieczności wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, podczas gdy przepisy obowiązujące zarówno w dacie wydania ww. decyzji, jak również w dacie wykonywania na jej podstawie inwestycji (p.b. z 1994 r.) jednoznacznie określały jakie odstępstwa mają charakter istotnych i takie odstępstwa miały miejsce w przypadku rozbudowy budynku mieszkalnego (w tym np. w zakresie kubatury, wysokości kondygnacji, konstrukcji dachu); 4. § 12 ust. 4 pkt. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez stwierdzenie, że roboty budowlane wykonane przez uczestniczkę postępowania nie naruszają przepisów ww. rozporządzenia, podczas gdy część otworów okiennych skierowanych na działkę skarżącego znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z jego działką, w tym również okno umieszczone w połaci dachowej budynku mieszkalnego uczestniczki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Gl 737/16, przesądził o tym, że inwestorki dopuściły się bardzo licznych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. WSA wskazał, że w sytuacji, gdy istnieją braki w archiwizacji dokumentów w odniesieniu do udzielonych w tym okresie pozwoleń na budowę, przekonywujące jest zwrócenie uwagi na fakt, że strona przez tak długi okres nie kwestionowała legalności. Nie uczyniła tego zwłaszcza w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na rozbudowę budynku. Sąd zwracał uwagę, że z mającej w sprawie zastosowanie treści § 12 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie wynika, by przepis ten obejmował jedynie okna, które są usytuowane w połaci dachowej, która względem granicy usytuowana jest równolegle. Chodzi bowiem o to, czy otwór okienny zwrócony jest w stronę granicy z sąsiednią działką, czy też jedynie w stronę działki inwestora. U podstaw takiego uregulowania legły względy bezpieczeństwa pożarowego oraz pewne ograniczenia co do bezpośredniego widoku (obserwowania) działki sąsiedniej (zachowania pewnej prywatności właściciela tej działki). Skoro Sąd w ww. orzeczeniu zwracał uwagę na występujące braki w postępowaniu dowodowym, także podnosząc kwestie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, stąd należało dokonać w tym zakresie wszechstronnych ustaleń. Tych jednak zabrakło. W szczególności należy zwrócić uwagę, że użytkowanie budynku eksploatowanego już przez wiele lat, w którym dodatkowo wykonano roboty budowlane nieprzewidziane w projekcie, a zatem nielegalne, niesie ryzyko wadliwego ich wykonania, stwarzającego niebezpieczeństwo dla osób i mienia. Organ I instancji tymczasem ustalił np., że wykonano dodatkowe oraz przebudowano istniejące przewody kominowe. Zwrócono też uwagę na szereg wykonanych prac nieprzewidzianych w projekcie, nie tylko przy elewacjach, ale i we wnętrzach oraz przy dachu. Wykonanie takich prac, w szczególności przy przewodach kominowych, wymagało bardziej wnikliwej analizy co do istotności odstępstw oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W takich sytuacjach niewątpliwie spełniona jest przesłanka "zagrożenia życia ludzi", o której mowa w § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Niezbędne jest zatem ustalenie, czy obiekt spełnia standardy przeciwpożarowe oraz ewentualne doprowadzenie go do stanu pozwalającego zapewnić bezpieczeństwo użytkowania i ewakuacji, w sposób określony przez podmiot fachowy z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Wskazać więc należy, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. II OSK 516/13, przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie - z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia - także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych przepisów. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem dopuszczalnym. Obiekty niespełniające wymogów bezpieczeństwa muszą być doprowadzone do stanu niezagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi, nawet jeśli będzie to pewną trudnością dla zamieszkałych tam osób i pociągnie za sobą koszty. Niewątpliwie dopiero dokonanie pełnych ustaleń faktycznych co do wykonanych prac i bezpieczeństwa użytkowania obiektu, także w zakresie instalacji różnego rodzaju, a głównie z zakresu ochrony przeciwpożarowej, pozwoli na odniesienie się do kwestii istotności odstępstw od projektu oraz konieczności ewentualnych robót dostosowujących obiekt do stanu odpowiadającego prawu. Na pewno na tym etapie nie jest możliwe poprzestanie na stwierdzeniu, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a odstępstwa nie są istotne. Odnosząc się do zarzutu wadliwego ustalenia granic wskazać należy, że do właściwości organów nadzoru budowlanego nie należy rozstrzyganie sporów granicznych (tak np. wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2016 r., sygn. VII SA/Wa 1799/15). Organ nadzoru budowlanego nie ma również obowiązku przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego za strony, które uważają, że granice mają inny przebieg, niż w dokumentacji (wyrok WSA w Gliwicach z 27 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Gl 1102/16). Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz decyzji I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy przede wszystkim zbadać kwestie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, dokonać ustaleń w zakresie zmian w instalacjach oraz przewodach kominowych i wentylacyjnych oraz zweryfikować kompleksowo kwestię istotności dokonanych zmian. W razie potrzeby można zasięgnąć opinii rzeczoznawcy. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.