II SA/Gl 1094/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skarg A. K., P. K. oraz P. L. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Miasta B. na rzecz A. i P. K. solidarnie kwotę 747 (siedemset czterdzieści siedem) złotych oraz na rzecz P.L. kwotę 747 (siedemset czterdzieści siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia [...]roku Nr [...] Rada Miejska w B. ustanowiła zespół przyrodniczo-krajobrazowy "A" oraz wprowadziła zakazy właściwe dla tego rodzaju obszaru. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i P. K. oraz odrębną skargę złożył P. L. Zarówno A. i P. K. , jak i P. L. wskazując na fakt, że działki stanowiące ich własność znalazły się w obszarze ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego domagali się ich wyłączenia z tego obszaru. Zarzucali, że uchwała ogranicza ich uprawnienia właścicielskie co do możliwości swobodnego dysponowania należącymi do nich działkami w zakresie ich zabudowy. Rada Miejska w B. w odpowiedzi na skargę podała, iż planowana jest weryfikacja waloryzacji przyrodniczej zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "A", a w związku z tym istnieje możliwość zmiany uchwały, jednakże ze względów proceduralnych może to nastąpić nie wcześniej niż w [...]roku. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2010 roku sygn. akt II SA/Gl 812/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił obie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] roku w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Zdaniem tego Sądu zaskarżona uchwała znajduje podstawę prawną w art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z zm., dalej powoływana jako ustawa), a wprowadzone nią zakazy zostały wymienione w art. 45 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przyjęcie przez Radę Miejską przedmiotowej uchwały ograniczyło prawo własności skarżących. Jednakże ograniczenie to wprowadzono przepisem prawa miejscowego, wydanym na podstawie przepisu rangi ustawowej, ze względu na wymóg ochrony środowiska. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wnieśli A. i P. K. oraz P. L. zarzucając naruszenie prawa materialnego: art. 140 kc, art. 44 ust. 1 ustawy w związku z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 134 § 1 ppsa. Zdaniem kasatorów wprowadzone zaskarżoną uchwałą zakazy całkowicie uniemożliwiają im rozporządzanie ich własnością a wyrok I instancji jest wyrazem przyznania przez Sąd interesowi publicznemu prymatu nad interesem indywidualnym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 lipca 2010 roku sygn. akt II OSK 1053/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądził na rzecz skarżących A. i P. K. solidarnie kwotę 330 zł i P. L. kwotę 330 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Miasta B. Za zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd ten wywiódł, że skoro uchwała rady gminy ustanawiająca zespół przyrodniczo-krajobrazowy ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności to dokonując oceny jej zgodności z ustawą o ochronie przyrody należy przede wszystkim ustalić, czy ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego na wyznaczonym w uchwale obszarze, zostało należycie udokumentowane pod względem chronionych ustawowo walorów przyrodniczych. Z projektu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego obejmującego obszar o powierzchni prawie 40 ha, który został dołączony do akt administracyjnych, nie wynika jednak, by dokonano przed podjęciem uchwały ustaleń, iż na działkach należących do A. i P. K. oraz P. L. znajdowały się szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze. Nadto Sąd wskazał na fakt sporządzenia projektu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w [...] roku i podjęcie zaskarżonej uchwały dopiero w [...] roku, bez wyjaśnienia, że projekt zachował swą aktualność. Dalej Sąd stwierdził, iż ze złożonego przy skardze kasacyjnej zdjęcia obrazującego położenie i wygląd działki małżonków K. wynika, że nie jest to działka zalesiona tylko porośnięta trawą, z wyjątkiem jej południowo-wschodniej granicy. W związku z tym włączenie tej działki do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie może uzasadniać istnienie na niej naturalnych zbiorowisk leśnych oraz drzew o wymiarach pomnikowych. Odnośnie działek należących do P. L. wskazano na brak o nich informacji w dokumentacji zarówno co do sposobu ich zagospodarowania jak i znajdującej się na nich roślinności. Niewątpliwie jednak działka małżonków K. i działki P. L. położone są w różnych częściach zespołu, co powinno skutkować odrębną oceną zapisów przedmiotowej uchwały w stosunku do tych działek. Za niezbędne uznał Naczelny Sąd Administracyjny uzupełnienie materiału dowodowego dotyczącego działek których właścicielami są skarżący oraz ich otoczenia informacjami, jakie gatunki roślin, których istnienie wskazane zostało, jako jeden z powodów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego znajdują się na tych nieruchomościach oraz czy występują one na całych ich powierzchniach. Rozważenia wymaga też, czy w celu ochrony roślin, konieczne jest ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajoznawczego, bowiem podlegają one ochronie z mocy prawa na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004 roku w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną (Dz. U. Nr 168, poz. 1764). Dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy może stanowić podstawę oceny czy istniały podstawy faktyczne włączenia do zespołu całości lub części nieruchomości należących do skarżących. W przypadku gdyby istniały podstawy faktyczne i prawne do ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego we wskazanych granicach to obowiązkiem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności z Konstytucją. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Oznacza to, że kontrola zgodności z Konstytucją uchwały ustanawiającej zespół przyrodniczo-krajobrazowy powinna być przeprowadzona pod kątem zachowania zasady proporcjonalności. Za niezasadne uznał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty dotyczące naruszenia art. 140 kc, art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 64 ust. 3, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 134 § 1 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych do niego aktów, w tym aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa) pod względem zgodności z prawem, co w niniejszej sprawie również oznacza związanie Sądu wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2010 roku sygn. akt II OSK 1053/10. Na obecnym etapie postępowania jako bezsporne należy uznać: - zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] roku w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "A" w B. i wprowadzenia zakazów właściwych dla tego obszaru jest aktem prawa miejscowego. Została ona podjęta w ramach kompetencji przysługującej radzie, na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody. Wprowadzone nią zakazy znajdują podstawę w art. 45 ust. 1 tej ustawy - skarżącym, którzy są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (A. i P. K. – zachodnia część działki nr [1] oraz P. L. – działki nr [2] i [3], [4]) przysługuje interes prawny do złożenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej skargi na powyższą uchwałę bowiem ingeruje ona w ich konstytucyjnie chronione prawo własności (zakazy) - obie skargi spełniają warunki formalne; zostały poprzedzone wezwaniami do usunięcia naruszeń i złożone w terminie. Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że w jej ramach (oprócz istnienia podstawy prawnej do jej podjęcia) Sąd zobowiązany jest ustalić, czy ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego na wyznaczonym w uchwale terenie, zostało należycie udokumentowane pod względem chronionych ustawowo walorów przyrodniczych, a więc czy istniały podstawy faktyczne do ustanowienia takiego zespołu na wyznaczonym obszarze. Z art. 43 ustawy o ochronie przyrody wynika, że zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Ze znajdującego się w aktach projektu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "A" wynika, że do najważniejszych wartości przyrodniczych projektowanego zespołu należą: naturalne zbiorowiska leśne, występowanie roślin i zwierząt podlegających ochronie prawnej, występowanie drzew o wymiarach pomnikowych, fragmenty krajobrazu Podgórza [...] o dużych wartościach estetycznych, w których istotną rolę odgrywają lasy, zarośla oraz łąki. Jednakże na podstawie tego projektu nie można stwierdzić, by dokonywano ustaleń, iż na działkach należących do skarżących znajdowały się wyżej wymienione elementy przyrodnicze np. rośliny, których istnienie uzasadniałoby objęcie tych działek granicami tego zespołu. Za niewystarczające należy uznać twierdzenie zawarte w projekcie, iż na terenie całego zespołu znajdują się rośliny i zwierzęta, których istnienie uzasadnia jego utworzenie bez szczegółowego wykazania, iż na konkretnej działce znajdują się szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze. W tym kontekście (twierdzeń projektu co do zasadności wyznaczenia obszaru zespołu) wyjaśnienia wymaga także nie włączenie do tego zespołu górnego odcinka potoku D., powyżej ul. [...]. Jeżeli istotnie jedynym kryterium takiego rozwiązania było istniejące ogrodzenie to musi ono budzić wątpliwości w świetle art. 43 ustawy. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że projekt zespołu przyrodniczo-krajobrazowego został sporządzony w [...] roku, a uchwała podjęta w [...] roku. W związku z tym nie można wykluczyć, że w okresie między sporządzeniem projektu, a podjęciem uchwały mogły zaistnieć zmiany, które z kolei mogłyby mieć wpływ na ocenę zasadności włączenia do zespołu całości lub części działek należących do skarżących. O ile wspomniany projekt miałby być w dalszym postępowaniu podstawą faktyczną do podjęcia przez Radę uchwały w przedmiocie ustanowienia zespołu powinien być poparty dowodami co do aktualności na dzień podjęcia tej uchwały, co nie miało miejsca w przypadku zaskarżonej uchwały. Ze zdjęć złożonych przez skarżących K. przy skardze kasacyjnej wynika, że ich działka nie jest zalesiona, ale porośnięta trawą, co oznacza że jej włączenia do zespołu nie mogło uzasadniać istnienie na działce naturalnych zbiorowisk leśnych oraz drzew o wymiarach pomnikowych. Odnośnie działek P. L. brak także jakichkolwiek ustaleń przemawiających za włączeniem ich do zespołu, a więc dokonanie oceny zasadności tego włączenia jest niemożliwe. W tym miejscu należy podkreślić, że działki skarżących leżą w różnych częściach zespołu, a skargi łączy jedynie przedmiot jakim jest kontrolowana uchwała. Ustalenia faktyczne w stosunku do tych działek – polegające na wykazaniu, że znajdują się na nich elementy przyrodnicze z uwagi na które nastąpiło utworzenie zespołu powinny więc być dokonane oddzielnie i ocenione oddzielnie, uwzględniać także otoczenie tych działek oraz wyraźnie wskazywać na występowanie na działkach (działce) elementów chronionych z określeniem czy występują one na całych ich powierzchniach. Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez brak wykazania istnienia podstawy faktycznej do ustanowienia zespołu na wyznaczonym obszarze, co w ocenie Sądu stanowi istotne naruszenie prawa, na podstawie art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 01.142.1591 t.j.) stwierdzono jej nieważność. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa zasądzając na rzecz skarżących A. i P. K. 747 zł oraz P. L. 747 zł (wpis + wynagrodzenie pełnomocnika + opłata skarbowa). Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 140 kc, art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 maja 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z przyczyn wskazanych w wyroku NSA z 30.07.2010 r. sygn. akt II OSK 1053/10.