II SA/Gl 1094/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2019 r. ze skargi G.S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB") po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez G. S. (zwanego dalej: "skarżącym") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "PINB w Z.") z dnia [...] r. nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności rozbudowy garażu usytuowanego na działce nr 1 przy ulicy [...] w Z. do czasu zakończenia postępowania cywilnego o ustanowienie służebności drogi koniecznej prowadzonego przed Sądem Rejonowym w Z., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 9 lipca 2018 r. zwrócił się do PINB w Z. o "zbadanie legalności garażu znajdującego się na działce nr 1 w Z. przy ulicy [...] , będącej własnością D. i H. S." (dalej zwanych "właścicielami garażu"). Dnia 4 września 2018 r. organ I instancji przeprowadził oględziny powyższego budynku, w wyniku których ustalił, że na terenie wskazanej powyżej działki przy granicy z działką skarżącego zlokalizowany jest garaż o wymiarach wynoszących 3,93 m x 6,37 m. Jest to budynek murowany, wybudowany w technologii tradycyjnej, kryty dachem jednospadowym, drewnianym na pełnym deskowaniu, pokryty papą. Pierwotnie garaż posiadał wymiary ok. 3 m x 6,37 m, a następnie został rozbudowany w kierunku południowo-wschodnim o około 0,8 m. Pismem z dnia 10 września 2018 r. PINB w Z. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie opisanego powyżej garażu. Natomiast pismem z dnia 19 września 2018 r. właściciele garażu wystąpili z wnioskiem o zawieszenie wszczętego postępowania. Jako powód zawieszenia wskazali, że przed Sądem Rejonowym w Z. toczy się postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Dnia 31 grudnia 2018 r. organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z., celem ustalenia, czy w rejestrach prowadzonych przez tamtejszy organ znajdują się wpisy dotyczące wystąpienia przez właściciela garażu z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, rozbudowę bądź przebudowę garażu. Ponadto organ zwrócił się do Urzędu Miasta w Z., celem ustalenia, czy w zasobach archiwalnych urzędu znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę budynku garażu. Starosta odpowiedział, że w prowadzonych przez niego rejestrach brak jest wpisów świadczących o tym, że właściciele garażu wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, rozbudowę, remont bądź przebudowę garażu. Natomiast Prezydent Miasta wskazał, że w zasobach archiwalnych nie odnaleziono dokumentów dotyczących budowy powyższego garażu, jednak decyzją z dnia[...] r. ówczesnemu właścicielowi działki nr 2 w Z. udzielono pozwolenia na budowę komórki gospodarczej na tej działce. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. PINB w Z. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy garażu do czasu zakończenia postępowania cywilnego o ustanowienie służebności drogi koniecznej prowadzonego przed Sądem Rejonowym w Z. Z postanowieniem tym nie zgodził się skarżący. We wniesionym zażaleniu podniósł on, że ustanowienie służebności drogi koniecznej nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa wart. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zażalenie skarżącego nie odniosło skutku, gdyż ŚWINB zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie ŚWINB stwierdził, że działka, na której znajduje się garaż, nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej oraz nie posiada dojścia ani dojazdu umożliwiających dostęp do drogi publicznej. Wyjaśnił, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumieć należy sytuację, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu. Zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. ŚWINB zaakcentował, że kluczowe jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem konkretnej sprawy a wcześniejszym wyjaśnieniem określonej kwestii prawnej. W tym kontekście ŚWINB przywołując ustalenia organu I instancji wskazał, że na spornej działce w oparciu o decyzję z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, wybudowano komórkę gospodarczą. Następnie inwestor zmienił sposób użytkowania przedmiotowego budynku na garaż, a w 2016 roku dokonał jego rozbudowy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego budowa (w tym także rozbudowa) wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2 wymaga uprzedniego dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem wobec stwierdzenia, że budynek na przedmiotowej działce został rozbudowany w sposób samowolny organ I instancji powinien wdrożyć tryb postępowania regulowany w art. 49b Prawa budowalnego, zaczynając od zweryfikowania, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na legalizację przedmiotowego budynku określone w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, polegające na zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz braku niezgodności z przepisami, w tym z § 14 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Zgodnie z tym przepisem do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Z tego względu ŚWINB podzielił stanowisko organu I instancji, wedle którego kwestia ustanowienia służebności drogi koniecznej, umożliwiającej dostęp przedmiotowej działki do drogi publicznej, nie pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie sprawy legalności rozbudowy garażu. Obecnie przedmiotowy budynek narusza § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, wykluczając możliwość przeprowadzenia omówionej powyżej procedury legalizacyjnej. ŚWINB uznał, że organy administracji publicznej nie powinny pozbawiać inwestora możliwości doprowadzenia badanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, w przedmiotowej sprawie bowiem ustanowienie służebności drogi koniecznej wyeliminuje naruszenie § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji zawieszenie postępowania ŚWINB uznał za w pełni zasadne, bowiem prowadzenie postępowania administracyjnego w obecnym stanie faktycznym znacznie pogarsza sytuację procesową inwestora. Z rozstrzygnięciem ŚWINB nie zgodził się skarżący, który reprezentowany przez radcę prawnego zarzucił w skardze naruszenie art. 6 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 138 ust.1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego, przywołując liczne wyroki sądów administracyjnych, podniósł, że przez "zagadnienie wstępne" w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Według pełnomocnika skarżącego zagadnieniem wstępnym jest taka kwestia materialnoprawna, której rozstrzygnięcie nie może nastąpić w aktualnie toczącym się postępowaniu, musi zostać ona rozstrzygnięta przez inny organ administracyjny lub sąd, przy czym waga i znaczenie tej kwestii dla toczącego się postępowania jest tego rodzaju, że bez jego rozstrzygnięcia nie jest możliwe prowadzenie tego postępowania. Chodzi przy tym o możliwość rozstrzygnięcia sprawy w ogóle, nie zaś o wpływ na rodzaj wydanej decyzji, czyli o jej pozytywny lub negatywny skutek dla strony. Zdaniem pełnomocnika skarżącego w niniejszej sprawie nie stanowi zagadnienia wstępnego rozstrzygnięcie sprawy o ustanowienie służebności drogi koniecznej, gdyż w efekcie postępowania o ustanowienie służebności gruntowej prawo to ewentualnie dopiero powstanie, co wynika z treści art. 145 k.c. Zatem w czasie orzekania przez organ kwestia ta nie może stanowić przeszkody do rozpoznania sprawy. Obecnie właściciele spornego garażu nie posiadają służebności drogi koniecznej, dlatego organ powinien przyjąć, iż nie zachodzą przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej i wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia zgodnie ze wskazanymi powyżej kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Ponieważ w świetle wniesionej skargi stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym nie jest sporny, a kwestionowana jest jego ocena, to Sąd po szczegółowym zbadaniu akt administracyjnych poczynione ustalenia dotyczące stanu faktycznego poczytuje jako własne. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2096, w skrócie: "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie powyższego przepisu jest więc uzależnione od wystąpienia następujących warunków: zagadnienie wstępne musi wyłonić się w toku postępowania administracyjnego; rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi należeć do innego organu lub sądu oraz musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W odniesieniu do ostatniego z warunków musi zachodzić bezpośredni związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12 związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. Co do zasady zgodzić się należy z pełnomocnikiem skarżącego, że organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Jednak teza ta w realiach rozpoznawanej sprawy, wbrew wywodom skargi, nie wyklucza istnienia zagadnienia wstępnego. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia" wskazuje bowiem, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. W niniejszej sprawie jednym z istotnych elementów stanu faktycznego jest to, czy działka, na której jest posadowiony sporny garaż posiada dostęp do drogi publicznej. Wydanie decyzji kończącej postępowanie zainicjowane przez organ I instancji bez rozstrzygnięcia tej kwestii prowadziłoby do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. W tym zakresie organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę na treść § 14 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Z przepisu tego wynika, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Zatem prowadząc postępowanie w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej organ powinien ustalić, czy działka, na której znajduje się przedmiotowy garaż posiada dostęp do drogi publicznej. Ustalenie takie nie jest jednak możliwe w sytuacji, w której przez sądem powszechnym toczy się postępowanie w przedmiocie wniosku o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Kwestia ustanowienia służebności drogi koniecznej, umożliwiającej dostęp działki do drogi publicznej pozostaje bowiem otwarta. Bez zakończenia postępowania przed sądem powszechnym nie wiadomo, czy spełniony jest wymóg z § 14 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że w sytuacji gdy przed sądem powszechnym toczy się postępowanie w przedmiocie wniosku o ustanowienie służebności drogi koniecznej organ prowadzący postępowanie, o którym mowa w 49b Prawa budowlanego bez zakończenia postępowania przed sądem powszechnym może z góry przyjąć, że wymóg wynikający z § 14 ust 1 rozporządzenia dotyczący drogi koniecznej nie został spełniony. W sytuacji, gdy wniosek o ustanowienie drogi koniecznej został już złożony i postępowanie sądowe toczy się, zasadnym jest więc zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania w tej sprawie. Ewentualne ustanowienie drogi koniecznej potwierdzi bowiem, że budynek, którego dotyczyć ma legalizacja posiada dostęp do drogi publicznej. Przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej przedwczesnym jest więc wyrażanie przez organ administracji definitywnego poglądu, że inwestor nie spełnił wymogu, wynikającego z § 14 ust 1 rozporządzenia. Jeśli sąd powszechny orzekłby, o ustanowieniu drogi koniecznej to uznanie przez organ, że działka, na której znajduje się sporny budynek nie posiada dostępu do drogi publicznej byłoby błędem. Organ administracji w istocie w ten sposób samodzielnie rozstrzygnąłby kwestię ustanowienia służebności drogi koniecznej, podczas gdy kompetencja do rozstrzygnięcia tej kwestii należy do sądu powszechnego. Zaznaczyć należy, że w toku postępowania organ I instancji zwrócił się do Sądu Rejonowego w Z. o wskazanie na jakim etapie znajduje się postępowanie w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej (karta nr 14 akt administracyjnych). W odpowiedzi uzyskano informację, że sprawa znajduje się obecnie u biegłego z zakresu geodezji celem wytyczenia szlaku służebności drogi koniecznej (karta nr 15 akt administracyjnych). Ponadto z oznaczenia sygnatury akt tego postępowania wynika, że wniosek o ustanowienie służebności został złożony w 2017 r., a zatem wcześniej niż do organu I instancji wpłynął wniosek o zbadanie budowy legalności garażu. Te dwie okoliczności pozwalają wykluczyć, że postępowanie przed sądem powszechnym zostało wszczęte wyłącznie w celu przedłużenia postępowania. Tylko bowiem w przypadku ustalenia, że jedynym celem postępowania przed sądem powszechnym w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej jest wydłużenie postępowania można uznać, że kwestia ustanowienia tej służebności ma charakter wyłącznie pozorny, a tym samym nie istnieje zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że w ocenie Sądu postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały natomiast wystarczająco wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd nie stwierdził także naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia tego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.