II SA/Gl 1095/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zgody na podłączenie wód opadowych do kanalizacji sanitarnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 22 lutego 2016 r. zatytułowanym "żądanie" D. S. wystąpił do Burmistrza Miasta Z. o wykonanie przez Gminę naprawy kanalizacji deszczowej tak aby umożliwić odprowadzanie do niej wód opadowych i deszczowych pochodzących z dachu budynku położonego w Z. przy ul. [...], względnie o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie z udziałem wszystkich stron. Pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr [...] działająca z upoważnienia Burmistrza Z. Zastępca Burmistrza Miasta stwierdziła, iż żądania strony są bezzasadne. Wskazała, że w marcu 2016 r. D. S. otrzymał pismo z "A" sp. z o.o. ("A") zawierające szczegółowe wyjaśnienia dotyczące zarówno przeprowadzonej kontroli jak i kwestii dotyczącej definicji ścieków opadowych. Nie można się zgodzić również z twierdzeniem strony, iż to na Burmistrzu Miasta Z. obecnie spoczywa obowiązek wykonania ewentualnych robót, mających na celu przepięcie wód opadowych pochodzących z nieruchomości do istniejącej kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w ulicy [...]. To wnioskodawca jako właściciel nieruchomości zobowiązany jest do zagospodarowania powstających wód opadowych i to w taki sposób, aby nie naruszały stosunków wodnych na działkach sąsiednich. W dalszej części pisma Zastępca Burmistrza wskazała, że jeżeli warunki przedstawione przez Urząd Miejski w Z. dotyczące włączenia przedmiotowych wód opadowych do istniejącej kanalizacji deszczowej, wydane nota bene na wniosek strony, D. S. nie odpowiadają, to w ww. piśmie "A" sp. z o.o. wskazała inne możliwość odprowadzenia przedmiotowych wód. Rozważyć można również inny sposób zagospodarowania przedmiotowych wód np. poprzez ich rozsączenie czyli infiltrację wód deszczowych do gruntu lub ich retencję i wtórne wykorzystanie. Pismem z dnia 18 maja 2016 r. D. S. wskazał, iż otrzymane pismo traktuje jako decyzję i zwrócił się do organu I instancji o jej uzupełnienie o pouczenie o trybie odwoławczym. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Z. orzekł, iż cyt. "uzupełnia decyzję znak nr [...] z dnia [...] r. dotyczącą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie podłączenia rury spustowej odprowadzającej wody opadowe i roztopowe z dachu budynku położonego w Z. przy ul. [...] poprzez dodanie pouczenia. Od niniejszej decyzji służy stronie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., za pośrednictwem Burmistrza Miasta Z., w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia". Pismem z dnia 4 lipca 2016 r. D. S. wniósł odwołanie zarzucając organowi I instancji naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie czynnego udziału wszystkim stronom w sprawie, brak uzasadnienia decyzji, brak ustaleń w zakresie stanu faktycznego, udzielenie w decyzji pouczeń, zastosowanie się do których oznaczać może naruszenie prawa, nierozważenie czy Burmistrz Miasta Z. jest organem właściwym w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 123 i 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż odwołanie strony jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 127 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne jeżeli czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, ma miejsce właśnie taka sytuacja albowiem pismo organu I instancji, od którego strona złożyła odwołanie, nie nosi znamion decyzji, ma bowiem charakter informacyjny. W tej sytuacji odwołanie jest niedopuszczalne. Kolegium wskazało, że decyzja administracyjna może być wydana jeżeli przepis prawa materialnego daje delegację organowi I instancji do jej wydania. Stąd też o tym czy pismo jest decyzją przesądza przede wszystkim kwestia istnienia podstawy prawnej czyli przepisu prawa materialnego do wydania decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie nie istnieje przepis prawa, który by pozwolił na wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na przepięcie wód opadowych pochodzących z posesji położonej przy ul. [...] do istniejącej kanalizacji deszczowej. Kwestie powyższe nie podlegają załatwieniu w drodze wydania decyzji administracyjnej, stąd też pismo organu I instancji z dnia 27 kwietnia 2016 r. decyzji nie stanowiło. Pismem z dnia 26 września 2016 r. D. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta Z. jest decyzją wydaną w oparciu o art. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, bowiem nakłada obowiązki na właścicieli nieruchomości w zakresie wykonania przyłącza kanalizacyjnego. Zatem odwołanie od kwestionowanej decyzji zasługuje na rozpatrzenie. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, narusza bowiem art. 134 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, że wydając zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności odwołania organ, jak wynika z uzasadnienia postanowienia, skupił się na zbadaniu czy jego zdaniem Burmistrz Miasta Z. mógł był wydać decyzję w przedmiotowej sprawie (tzn. czy istnieje przepis prawa materialnego do tego go upoważniający), nie zaś czy takową decyzję w istocie wydał. Z braku zaś, zdaniem Kolegium, przepisu upoważniającego organ I instancji do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie Kolegium wyprowadziło wniosek, iż zaskarżone przez D. S. pismo decyzją nie jest, a tym samym odwołanie od niej jest niedopuszczalne. Stanowisko Kolegium zostało zatem oparte o przyjęte wadliwie założenie, że odwołanie od decyzji jest dopuszczalne nie wtedy gdy organ wydał decyzję lecz jedynie wówczas gdy organ do wydania jej był prawnie upoważniony. W rzeczywistości jednak Kolegium zobligowane było w pierwszej kolejności do zbadania czy organ w istocie wydał zaskarżoną decyzję, a w razie odpowiedzi twierdzącej dopiero rozpoznając wniesione odwołanie (po upewnieniu się, że zostało ono wniesione terminowo przez uprawniony podmiot, a tym samym jest skuteczne) zbadać należało czy organ był uprawniony do rozstrzygnięcia wniosku strony w formie decyzyjnej. Od oceny takiej zależeć bowiem powinno rozstrzygniecie drugoinstancyjne. W przypadku zatem gdy organ I instancji wydał decyzję rozstrzygającą wniosek strony jej prawidłowość winna zostać z uwzględnieniem formalnej dopuszczalności oceniona przez organ II instancji, wadliwym jest bowiem w takiej sytuacji stwierdzenie, że odwołanie wniesione od decyzji jest niedopuszczalne tylko dlatego, że organ I instancji w niezgodzie z prawem ją wydał. Kluczową zatem dla rozstrzygnięcia sprawy jest ocena nie czy organ I instancji mógł był wydać w odpowiedzi na żądanie D. S. decyzję administracyjną lecz czy w istocie ją wydał. Tym samym konieczne jest w pierwszej kolejności zbadanie czy pismo Zastępcy Burmistrza Miasta z dnia 27 kwietnia 2016 r. ma cechy pozwalające na uznanie go za decyzję administracyjną, czy też ewidentnie cech takich nie posiada i jest, jak to stwierdziło Kolegium, wyłącznie pismem informacyjnym. Przypomnieć zatem trzeba, że pismem z dnia 22 lutego 2016 r. zatytułowanym "żądanie" D. S. wystąpił do Burmistrza Miasta Z. o wykonanie przez Gminę naprawy kanalizacji deszczowej tak aby umożliwić odprowadzanie do niej wód opadowych i deszczowych pochodzących z dachu budynku względnie o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie z udziałem wszystkich stron. Pismo zawierało zatem dwa żądania, jedno o wykonanie tego co strona uważa za obowiązek Gminy i drugie o wszczęcie w sprawie postępowania administracyjnego i przeprowadzenie go z udziałem zainteresowanych. W odpowiedzi na zgłoszone żądanie Zastępca Burmistrza Miasta Z. wystosowała do wnioskodawcy pismo z dnia 27 kwietnia 2016 r. Nie wskazuje ono w nagłówku, iż miałoby stanowić decyzję bądź ewentualnie postanowienie, nie wskazuje też podstaw prawnych twierdzeń w nim zawartych. Niewątpliwie zawiera jednak, poprawne bądź wadliwe, rozstrzygnięcie obydwu wniosków. Organ jednoznacznie stwierdza bowiem, iż żądania D. S. są bezzasadne. W dalszej kolejności organ uzasadnia swoje twierdzenie wskazując, iż to strona, jako właściciel nieruchomości, zobligowana jest zagospodarowania wód opadowych w odpowiedni sposób, Burmistrz nie ma zaś obowiązku wykonania robót mających na celu kierowanie wód tych do istniejącej kanalizacji deszczowej. W konsekwencji, zdaniem Sądu, pismo to stanowi rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a tym samym jest decyzją administracyjną, ponieważ wskazuje ponadto organ, który wydał to rozstrzygnięcie, adresata rozstrzygnięcia i uzasadnienie faktyczne. Brak dalszych przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a. elementów decyzji nie przesądza zaś o jej nieistnieniu. Notabene sam organ I instancji, czego Kolegium nie dostrzegło i nie odniosło się do tego faktu ani jednym słowem, uznał, iż zaskarżone pismo, pomimo że nie spełnia wszystkich wymogów formalnych, stanowi decyzję administracyjną. Pismem z dnia 18 maja 2016 r. D. S. wskazał bowiem, iż pismo traktuje jako decyzję i zwrócił się do organu I instancji o jej uzupełnienie o pouczenie o trybie odwoławczym. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Z. orzekł, iż cyt. "uzupełnia decyzję znak nr [...] z dnia [...] r. dotyczącą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie podłączenia rury spustowej odprowadzającej wody opadowe i roztopowe z dachu budynku położonego w Z. przy ul. [...] poprzez dodanie pouczenia". Także w piśmie przewodnim z dnia 18 lipca 2016 r. kierującym odwołanie strony do Kolegium Zastępca Burmistrza Miasta Z. zaznaczyła, iż przesyła odwołanie od decyzji stwierdzającej bezzasadność wniosku. W ramach ponownego postępowania organ II instancji winien przyjąć właściwy, opisany powyżej, tryb procedowania, a następnie podjąć stosowne, jednoznacznie i precyzyjnie uzasadnione rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd podkreśla, że kontroli podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie organu II instancji stwierdzające niedopuszczalność odwołania, mające zatem charakter wyłącznie proceduralny. W konsekwencji także Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać ani pod względem formalnym ani merytorycznym zgodności z prawem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w zakresie opisywanej przez skarżącego kwestii wód opadowych.. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 100,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.