II SA/Gl 1098/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021r. sprawy ze sprzeciwu "A" w W. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej oddala sprzeciw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta J (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] ([...] ) umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą WLZ znajdującej się na działce numer 1. położonej przy ul. [...] w [...] – z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu PINB podał, że prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy wskazanej powyżej stacji bazowej wszczęte w dniu [...] r. oraz przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że decyzją z dnia [...] r., nr [...] umorzył to postępowanie jako bezprzedmiotowe. W wyniku odwołania "B", Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: ŚWINB) decyzją [...] r., znak: [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, PINB decyzją z dnia [...] r., nr [...] umorzył postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość, przy czym decyzją z dnia [...] r., nr [...], ŚWINB utrzymał tę decyzję mocy. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 747/16 uchylił zarówno zaskarżoną decyzję ŚWINB, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1194/17 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Pismem z dnia [...] r. PINB zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu na [...] r. terminu oględzin, podczas których ustalono m.in, że: - na wieży telefonii komórkowej znajdowało się dziewięć anten sektorowych i jedna antena radiolinii, - trzy anteny sektorowe i jedna antena radiolinii zostały zrealizowane w ramach pozwolenia na budowę z [...] r. (nr [...] ). W dniu [...] r. PINB wydał decyzję nr [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] , w ramach której zrealizowane zostały ww. anteny. Natomiast podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...]r. PINB stwierdził, że konfiguracja anten uległa zmianie w 2017 r. oraz na przełomie 2017/2018 r. Z kolei ostatniego skutecznego zgłoszenia instalacji radiokomunikacyjnej o częstotliwości od 30 kHz do 300 GHz dokonano w dniu [...]r. PINB zaakcentował, że w świetle wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach należało wziąć pod uwagę kwestię, czy prowadzone roboty mogły wykraczać poza zakres hipotezy normy prawnej zawartej w art. 29 ust. 2 pkt. 15 Prawa budowlanego oraz odnieść się do zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych. W kontekście art. 29 ust. 2 pkt. 15 Prawa budowlanego PINB stwierdził, że montaż instalacji nastąpił na obiekcie istniejącej wieży telefonii komórkowej oddanej do użytkowania [...] r. W wyniku robót związanych z wymianą anten sektorowych (zainstalowanych na wysokości 40,6 m. i 40,4 m.) oraz w związku z zainstalowaniem anteny innego operatora na wysokości 36,5 m. według PINB nie doszło do zmiany wysokości, szerokości oraz powierzchni zabudowy wieży, a co za tym idzie nie doszło do rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Odnosząc się do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obowiązującego w czasie realizacji inwestycji) PINB na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie stwierdził, że dla anten o azymutach 60, 180, 300 o mocach EIRP od 5000 do 10000 nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności w odległości mniejszej niż 200 m. Natomiast dla azymutów 60, 180, 300 anten o mocach do EIRP 2000 nie znajdą się miejsca dostępne dla ludności w odległości mniejszej niż 100 m., licząc od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny, przy kącie nachylenia anteny wynoszącego 8 stopni, a na azymucie 300 stopni, dla kąta nachylenia 7 stopni. PINB, podzielając stanowisko właściwego organu ochrony środowiska stwierdził, że przedmiotowa instalacja nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze lub mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a także uznał, że nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. PINB podał także, że z przedłożonego sprawozdania z przeprowadzonego w dniu [...] r. badania pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji bazowej telefonii komórkowej sieci "A" wynikają pomiary nieprzekraczające norm określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych, przy czym dnia 1 stycznia 2020 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia, które w sposób znaczny podniosło dopuszczalne poziomu pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludzi. Biorąc pod uwagę zjawisko kumulacji pól elektromagnetycznych na podstawie powyższych wyników pomiarów składowa elektryczna pola elektromagnetycznego w żadnym z 28 punktów pomiarowych nie przekroczyła wartości dopuszczalnej określonej w rozporządzeniu. Przeprowadzone badania w otoczeniu źródeł pól elektromagnetycznych stacji bazowej [...] w zmierzonych pionach pomiarowych nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elekromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludzi. PINB wskazał, że w wyniku montażu anten nie doszło do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu i nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, a zatem przedmiotowej inwestycji można zaliczyć do przebudowy. W konsekwencji powyższych ustaleń PINB uznał dalsze prowadzenie postępowania za bezprzedmiotowe i decyzją z dnia [...] r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą WLZ znajdującej się na działce nr 1. położonej przy ul. [...] w J. Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji zostało wniesione przez "B" z siedzibą w R., domagające się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu tym zarzucono naruszenie art. 271 § 1 w zw. z art. 231 Kodeksu karnego w związku z art. 153, 170, 190 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez poświadczenie nieprawdy w decyzji. Zarzucono również naruszenie art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że obiekt został doprowadzony do stanu zgodnego z bliżej nieokreślonymi przepisami tym bardziej, że nie spełnia wymogów z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zarzucono także naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie w związku z § 2 ust. 1 pkt 7a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1a-g rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten. Ponadto zarzucono naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania ŚWINB decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji ŚWINB, nawiązując do treści art. 138 § 2 k.p.a., stwierdził, że decyzja organu I instancji obarczona jest wadami proceduralnymi, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niepełny w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wyjaśnił, że PINB stwierdzając, iż nie doszło do zmiany wysokości, szerokości oraz powierzchni zabudowy wieży nie dokonał żadnych pomiarów, a jedynie oparł się na dokumentacji przedłożonej przez inwestora. Według organu odwoławczego należało dokonać oceny, czy przedsięwzięcie wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko. W tym celu należało przeanalizować przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Oceniając zaś, czy główna oś wiązki promieniowania danej anteny sektorowej narusza miejsca dostępne dla ludności, należało mieć na uwadze nie tylko istniejącą zabudowę, ale także to, czy stacja bazowa znajduje się w terenie wysoko, czy też nisko zurbanizowanym oraz uwzględnić możliwość dopuszczalnej zabudowy zgodnie z planem miejscowym i przepisami prawa. Zdaniem organu odwoławczego trzeba było ustalić na jakiej wysokości, zarówno przy maksymalnym i minimalnym tilcie oraz w jakiej jednostce planistycznej główna wiązka promieniowania występuje w odległości do 200 m. od środka elektrycznego danej anteny, jak również dokonać analizy przepisów planu miejscowego dla danej jednostki, w szczególności pod kątem dopuszczalnej zabudowy oraz jej parametrów. ŚWINB wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy PINB powinien wystąpić ponownie do właściwego organu ochrony środowiska z zapytaniem, czy jest to przedsięwzięcie wymagające sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, przy jednoczesnym wyjaśnieniu, jak rozumiane są przez organ nadzoru budowlanego miejsca dostępne dla ludności. ŚWINB zaakcentował przy tym, że ograniczanie badania miejsc dostępnych dla ludności tylko pod kątem istniejącej zabudowy ignorując zasadę wolności budowlanej (art. 4 Prawa budowlanego) stałoby w sprzeczności z Konstytucją RP. Ponadto według ŚWINB materiał dowodowy należało uzupełnić o wyrys aktualnie obowiązującego planu, tożsamego z obszarem zasięgu głównych wiązek promieniowania anten. Kwestionując przyjętą przez organ I instancji bezprzedmiotowość postępowania ŚWINB zaakcentował, że nawet jeżeli zmiana mocy anten mieści się w granicach określonych przepisami prawa, to w razie wystąpienia wątpliwości co do legalności robót, które doprowadził do zmiany mocy anten, organy nadzoru budowlanego powinny wyjaśnić sprawę. Ponadto organ powinien opierać się na własnych ustaleniach, a nie omal wyłącznie na informacjach pozyskanych od jednej strony postępowania. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 12 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1056/20 uchylił decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że okoliczności, jakimi kierował się organ odwoławczy, nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu ŚWINB, rozpatrując odwołanie nie wziął pod uwagę aktualnego brzmienia art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1396), zawierającego definicję miejsc dostępnych dla ludności. Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie wynikało również, że organ odwoławczy rozpatrując sprawę wziął pod uwagę istotną zmianę dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, dostrzeżoną przez organ I instancji, a wynikającą z wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U z 2019 r., poz. 2448), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony. Pominięcie konsekwencji wynikających z tego rozporządzenia przez organ odwoławczy zdaniem Sądu podważało zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Dopiero bowiem odniesienie się do aktualnie obowiązujących mniej rygorystycznych, dopuszczalnych poziomów promieniowania pozwala właściwie ocenić skutki zwiększenia mocy anten, a także ocenić, czy i ewentualnie w jakim zakresie dotychczas zgromadzony materiał dowodowy wymaga uzupełnienia. Po przekazaniu akt sprawy, ŚWINB pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w K. z prośbą o udzielenie informacji, czy inwestycja polegająca na rozbudowie stacji bazowej, przy założeniu że badanym obiektem radiokomunikacyjnym sieci komórkowej są anteny sektorowe pracujące na pasmach 2100 MHz, 1800 MHz, 900 MHz, 800 MHz (anteny sektorowe zainstalowane są w trzech azymutach; 60,180, 300), wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. ŚWINB wskazał przy tym, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że dla anten o azymutach 60, 180 i 300 o mocach EIRP od 5000 do 10000 nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności w odległości mniejszej niż 200 m. Natomiast dla azymutów 60, 180 i 300 anten o mocach do EIRP 2000 nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności w odległości mniejszej niż 100 m licząc od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Analizę przeprowadzono dla kąta nachylenia osi anteny wynoszącego 8 stopni, a na azymucie 300 stopni, dla kąta nachylenia 7 stopni. W odpowiedzi na powyższe organ ten udzielił odpowiedzi, iż dla przedmiotowej inwestycji nie były prowadzone postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o braku lub konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięcia. Z kolei pismem z [...] r. Urząd Miasta J. Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa wyjaśnił, że Prezydent Miasta nie wydawał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] zlokalizowanej w J. przy ul. [...], a decyzję taką wydaje się na wniosek podmiotu realizującego przedsięwzięcie. Nadto wskazano, że prowadzący instalację nie zwrócił się do tut. urzędu z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na podstawie którego organ stwierdziłby konieczność uzyskania ww. decyzji dla realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. ŚWINB postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie dowodu z oględzin obiektu budowlanego objętego postępowaniem na okoliczność ustalenia "aktualnej ilości anten oraz w jaki sposób inwestor dokonał montażu 6 dodatkowych (nowych) anten sektorowych na przedmiotowej stacji bazowej po uzyskaniu pozwolenia na jej użytkowanie. Z protokołu oględzin obiektu budowlanego objętego postępowaniem wynika, że obecnie na wieży telefonii komórkowej znajduje się 15 anten sektorowych. Elementy wsporcze nie są wymienione, jedynie dołożone są pod nowe anteny konstrukcje wsporcze o wysokości nieprzekraczającej 3 metrów. Podczas oględzin pełnomocnik inwestora oświadczył, że były wykonywane roboty budowlane polegające na montażu nowych konstrukcji wsporczych pod anteny o wysokości nieprzekraczającej 3 m. Pełnomocnik Inwestora złożył także do akt sprawy oświadczenie, że instalacja dodatkowych 6 anten sektorowych została przeprowadzona zgodnie z art. 29 § 4 pkt 3a Prawa budowlanego. Nadto wskazał, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z wymogami przepisów z zakresu ochrony środowiska. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego decyzja PINB w dalszym ciągu jest przedwczesna, bowiem postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. W toku postępowania ustalono, że w zakresie inwestycji objętej postępowaniem zostały wykonane roboty budowlane polegające na budowie antenowej konstrukcji wsporczej - stacji bazowej [...] oraz trzech anten sektorowych i jednej anteny radiolinii (wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę), montażu dodatkowych sześciu anten sektorowych (wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę) oraz systematycznej modernizacji-wymianie przez inwestora kolejnych anten sektorowych (wykonywanej w oparciu o zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej). Jednocześnie z ustaleń PINB dokonanych [...] r. podczas oględzin obiektu budowlanego objętego postępowaniem wynika, że obecnie na obiekcie tym znajduje się 15 anten sektorowych, a więc o 6 więcej niż w kwietniu 2015 r. Zdaniem ŚWINB przedmiotowa inwestycja została wykonana legalnie tylko w zakresie budowy antenowej konstrukcji wsporczej - stacji bazowej [...] , trzech anten sektorowych i jednej anteny radiolinii oraz późniejszej modernizacji poszczególnych anten sektorowych. W konsekwencji ustalenie ww. okoliczności zobowiązywało ŚWINB do dokonania oceny, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane legalnie oraz czy mogły stanowić rozbudowę lub przebudowę przedmiotowej stacji bazowej w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. ŚWINB stwierdził, że o ile sama wymiana istniejących na wieży anten sektorowych na nowe anteny o większej mocy, tj. późniejsza modernizacja przedmiotowej stacji bazowej nie wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, to montaż nowych 12 anten do istniejących krawężników wieży już po uzyskaniu pozwolenia na budowę stacji bazowej z 2011 r. stanowił nielegalną rozbudowę tego, obiektu budowlanego. Niniejszym postępowaniem objęte są natomiast nie tylko roboty budowlane polegające na modernizacji przedmiotowej stacji bazowej, ale wszystkie roboty budowlane wykonanie w związku z jej realizacją, w konsekwencji także roboty budowlane l polegające na montażu 12 nowych anten sektorowych obok objętych pierwotnym pozwoleniem na budowę 3 pierwszych anten sektorowych oraz jednej anteny radiolinii. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego nie sposób zgodzić się z PINB, że przedmiotowe roboty budowlane nie stanowią rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej, choć jak wynika z akt sprawy nie spowodowały one szkodliwej dla środowiska oraz ludności emisji pól elektromagnetycznych oraz nie wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie organu odwoławczego PINB przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, nie realizując w pełni zaleceń ww. wyroku WSA w Gliwicach. PINB powinien był bowiem dokonując ww. kwalifikacji robót budowlanych wszcząć postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego. ŚWINB nie może przy tym wydać na obecnym etapie postępowania rozstrzygnięcia reformatoryjnego, bowiem pozbawiłby strony postępowania co najmniej jednej z przysługujących im instancji, czym naruszyłby art. 15 k.p.a. W konsekwencji rozstrzygnięcie PINB należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy PINB powinien wziąć pod uwagę całokształt wykonanych przez inwestora robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej z 3 antenami na przedmiotowej stacji bazowej oraz ich późniejszej modernizacji przez inwestora. Jednocześnie z uwagi na okoliczność, iż w aktach sprawy brak jest dokumentacji technicznej, która opisywałaby zakres wykonanych robót budowlanych, PINB winien wezwać inwestora do jej przedłożenia i w zależności od wyników analizy, winien wdrożyć wobec przedmiotowej inwestycji postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego, albo je umorzyć po wykluczeniu zaistnienia w niniejszej sprawie rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej. W sprzeciwie od powyższej decyzji "A" spółka z o.o. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez zastosowanie pomimo niespełnienia przesłanek umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym i nie wykazania zasadności nieprzeprowadzenia przez organ II instancji ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego, - art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez organ odwoławczy tylko do kontroli decyzji organu I instancji pomimo obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy, - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. Z art. 11 k.p.a. poprzez brak właściwego wskazania przyczyn uzasadniających uchylenie decyzji PINB, brak wyjaśnienia, w jakim zakresie sprawa nie została wyjaśniona i dlaczego wyjaśnienie tego zakresu ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, niewyjaśnienie jakie są podstawy do kontynuowania tego postępowania w sytuacji, gdy zainstalowane urządzenia objęte zakresem tego postępowania mieściły się w zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę objętym art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. - art. 7, art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy poprzez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy dowodu w postaci oględzin miejsca wykonania robót budowlanych dokonanych w maju 2021 r. oraz dokumentu zawierającego powykonawczą inwentaryzację robót, z którego wynika, że roboty dotyczące urządzeń, których instalacja była podstawą wszczęcia postępowania ograniczały się do zakresu opisanego w treści art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, a poza tym ich efekt, czyli 6 anten sektorowych, został zdemontowany w całości w czerwcu 2017 r., a zatem przedmiot postępowania nie istnieje. - a ponadto zarzucił naruszenia art. 6 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z podniesionymi w sprzeciwie zarzutami spółka wnosząca ten środek zaskarżenia domaga się uchylenia w całości decyzji ŚWINB oraz zasądzenia od tego organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych, (tj. Dz.U. z 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2a w związku z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Podkreślić również trzeba art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a. jest to, że w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Przedmiotem kontroli Sądu jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja ŚWINB z dnia [...] r. o uchyleniu decyzji PINB z dnia [...] r., nr [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ŚWINB, jako organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wówczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. PINB za podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 105 § 1 k.p.a. W myśl przywołanego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Zadaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ŚWINB słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe potwierdza brzmienie art. 64e p.p.s.a. Sąd nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, które łączą się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że analiza jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji obszernie wskazał na niedostatki postępowania przeprowadzonego przez ten organ. Organ I instancji w toku postępowania winien bowiem uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, zwłaszcza gdy były podnoszone w toku postępowania przed tym organem. Brak bowiem szczegółowych ustaleń w tym zakresie naraża organ I instancji na uzasadniony zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że to uchybienie stanowi zasadniczą przyczynę wadliwości wydanej przez organ I instancji decyzji. Organ ponad wszelką wątpliwość zobowiązany jest wszechstronnie wyjaśnić i rzetelnie przedstawić w uzasadnieniu decyzji wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia kwestie. W tym zakresie organ winien posłużyć się wszelkimi i dostępnymi środkami dowodowymi, zwłaszcza z uwagi na specyfikę sprawy dokumentami i oświadczeniami. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu w szczególności treści art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach badanej sprawy, ŚWINB wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji oraz, w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Stwierdzić należy, że zarzuty co do prawidłowości decyzji organu I instancji dawały podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., organ ten sprostał także wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd podzielił więc ocenę, że organ odwoławczy instancji nie jest władny do samodzielnego uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 p.p.s.a. Innymi słowy, sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, które nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Uzasadniona jest konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, we wskazanym w zaskarżonej decyzji zakresie. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy nie wyręczać organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych w niej dowodów. Zgodnie zatem z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sytuacji Sąd zwraca uwagę, iż obowiązkiem organu I instancji jest nie tylko formalne zgromadzenie niezbędnych do rozstrzygnięcia dowodów, co wynika z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale także wszechstronne wyjaśnienie, na ich podstawie, istoty sprawy oraz danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. Chodzi przy tym o to, że organ w świetle zgromadzonych dowodów ma nie tylko uprawnienie, ale przede wszystkim prawny obowiązek wszechstronnej oceny sprawy, wydania rozstrzygnięcia i jego odpowiedniego umotywowania. Uchybienia w tym zakresie w zasadzie nie będą mogły zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem z uwagi na zakres wymaganych ocen i czynności dowodowych zazwyczaj narusza to wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zebranie całości materiału dowodowego w postępowaniu drugoinstancyjnym, jak również sformułowanie rozstrzygnięcia merytorycznego), przy czym nie należy jej rozumieć w sposób wyłącznie formalny. W niniejszej sprawie organ I instancji wadliwie procesowo przeprowadził postępowanie dowodowe, dochodząc do co najmniej przedwczesnych wniosków co do bezprzedmiotowości postępowania. Z powyższych przyczyn, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji