II SA/Gl 1099/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2017 r. sprzeciwu K.S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności robót budowlanych oddala sprzeciw. Pismem z 31 marca 2017 r. W. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o interwencję w związku z robotami budowlanymi prowadzonymi na działce nr 1 w K. W dniu 24 maja 2017 r. przeprowadzona została kontrola, podczas której ustalono, że na ww. działce znajduje się budynek mieszkalny, w którym trwają roboty budowlane związane z przebudową więźby dachowej. Rozebrano starą konstrukcję więźby dachowej, usunięto stare elementy i zastąpiono nowymi elementami więźby dachowej, wykonano ściankę kolankową z dwóch rzędów pustaków i wieniec żelbetonowy, wykonano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego z bloczków betonu komórkowego. Ponadto wykonano taras od strony południowej, zadaszono dachem dwuspadowym krytym blachą dachówkową. Różnica pomiędzy starym dachem W. K. a nową połacią nad częścią K. S. wynosi 66 cm. Roboty przy budynku rozpoczęto we wrześniu 2016 r. Okazano niezatwierdzony projekt budowlany muru ogniowego w budynku mieszkalnym. Projekt nie obejmował wymiany więźby dachowej, budowy tarasu i zadaszenia nad nim. Budynek ocieplono dodatkowo warstwą styropianu oraz wymieniono schody na poddasze. K. S. oświadczyła: "Byłam zmuszona do rozpoczęcia robót, bo lało mi się na głowę. Na poddasze wchodziły myszy i kuny od strony p. K.. Podniesienie ścianki kolankowej było podyktowane względami technologicznymi i koniecznością wykonania wieńca spinającego konstrukcję. Na poddaszu przed wykonaniem robót pomieszczenie istniało, tam się spało. Mur oddzielenia ppoż został wykonany kosztem mojego pokoju. (...)". Do akt sprawy załączony został wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy M., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy w M. z [...] r. Działka nr 1 jest oznaczona symbolem K/3.RZ, tj. tereny rolne z możliwością zabudowy zagrodowej i znajduje się w obszarze Parku Krajobrazowego [...] oraz w obszarze Natura 2000 PLH 240005 "[...]". W aktach sprawy znajduje się również opinia techniczna dotycząca stanu technicznego budynku, datowana na dzień 25 października 2006 r., z której wynika, iż budynek nadawał się do użytkowania, a także projekt muru ogniowego wraz z orzeczeniem technicznym dotyczącym ww. budynku, datowany na wrzesień 2012 r., z którego wynika, że stan techniczny murów oraz fundamentów budynku jest dobry i zadawalający oraz pozwala na wykonanie muru ogniowego zgodnie z załączoną dokumentację projektową. Decyzją nr [...] z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. umorzył postępowanie w sprawie przebudowy więźby w budynku mieszkalnym na działce nr 1 w K. wykonanej przez K. S. Zdaniem organu I instancji przebudowa nie naruszała przepisów techniczno-budowlanych, a tym samym dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji, pismem z 8 września 2017 r., K. S., działająca przez pełnomocnika - adw. P. G., wniosła odwołanie, a pismem z 19 września 2017 r. odwołanie wniósł W. K. W wyniku rozpoznania wniesionych odwołań decyzją z [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego wskazując następnie, że aby przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w sprawie robót budowlanych zrealizowanych w odniesieniu do więźby dachowej, konieczne jest uprzednie ustalenie czy obiekt, na którym roboty są realizowane został wybudowany legalnie. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której zalegalizowane zostaną roboty wykonane w stosunku do obiektu, który jest samowolą budowlaną. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, iż w opinii określającej stan techniczny budynku wskazano, że budynek ten powstał w latach 1984 do 1991 poprzez "remont i modernizację istniejącej części gospodarczej, budynku mieszkalno-gospodarczego i dobudowie do niej części murowanej". Nadto, zdaniem WINB, z akt sprawy nie wynika, aby organ powiatowy zbadał inwestycję w aspekcie zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym przede wszystkim z § 29 traktującym o kierowaniu wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości, co podnosił W. K. w piśmie inicjującym postępowanie. Odnosząc się natomiast do argumentacji podnoszonej w odwołaniu K. S. wskazania wymaga, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości odwołania się jedynie od uzasadnienia decyzji administracyjnej. Ponadto, wbrew stanowisku zaprezentowanym w odwołaniu, organ drugiej instancji nie może się przychylić do poglądu, iż przedmiotowe roboty stanowiły jedynie remont dachu, a nie jego przebudowę. Roboty te polegały bowiem na rozbiórce starej konstrukcji więźby dachowej, usunięciu starych elementów i zastąpieniu ich nowymi elementami więźby dachowej. Wykonano ściankę kolankową z dwóch rzędów pustaków i wieniec żelbetowy oraz wykonano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego z bloczków betonu komórkowego. Różnica pomiędzy starym dachem W. K. a nową połacią nad częścią K. S. wynosi 66 cm. Taki zakres robót należy zakwalifikować jako przebudowę i bezspornie nie będzie on stanowił remontu. Reasumując w ocenie organu odwoławczego, z uwagi na zakres postępowania, jakie należy przeprowadzić celem rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia 6 listopada 2017 r. reprezentowana przez adw. P. G. K. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciw od decyzji organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji PINB umarzającej postępowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, iż ze wskazanej przez organ różnicy pomiędzy starym dachem W. K., a nową połacią nad częścią skarżącej i określenie jej na 66 cm, nie można wyciągnąć wniosku, że roboty stanowiły przebudowę dachu, a nie jego remont. Nadto skarżąca nie zgadza się z tym, że aby móc przeprowadzić postępowanie legalizacyjne konieczne jest uprzednie ustalenie czy obiekt, na którym roboty są realizowane, został wybudowany legalnie. Wykonany na zlecenie skarżącej remont dachu nie spowodował nadto zmiany kierunku wód opadowych. O ile kwestia ta była podnoszona w piśmie inicjującym postępowanie, to w trakcie postępowania przed PINB, jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] r., okoliczność ta nie została potwierdzona. Zdaniem pełnomocnika stan faktyczny został w postępowaniu pierwszoinstancyjnym rzetelnie wyjaśniony i nie jest zasadne uchylenie wydanej przez organ ten decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Sprzeciw został wniesiony w terminie. W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie określonym w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 zwanej dalej p.p.s.a.) nakazującym ocenę jedynie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. wykazało, że rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowy sprzeciw, zdaniem tut. Sądu, musiał zostać oddalony. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje kończącą postępowanie w sprawie decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, uchylającą zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, iż organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować w konsekwencji należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wybór takiego właśnie wyniku rozpoznania odwołania nie zależy od swobody uznaniowej organu. Możliwość ta, stosownie do przywołanego art. 138 § 2 k.p.a., ma bowiem zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji, dokonując wykładni a contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a., uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Podkreślenia wymaga też, że stosownie do przywołanego paragrafu przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, organ drugoinstancyjny powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uzasadnienie decyzji, wobec której w niniejszej sprawie wniesiono sprzeciw, wymogi te zdaniem Sądu spełnia. Wykazuje bowiem w sposób dostateczny konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, wskazuje też organowi temu jakie okoliczności faktyczne sprawy, istotne dla przedmiotu prowadzonego postępowania, wymagają dalszych wyjaśnień. Zaakcentować w tym miejscu trzeba, że uzasadniając konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej WINB wskazał, iż aby móc przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w sprawie robót budowlanych zrealizowanych w odniesieniu do więźby dachowej koniecznym jest uprzednie ustalenie czy obiekt, na którym roboty są realizowane został wybudowany legalnie. Sąd w pełni podziela w tej mierze stanowisko WINB, prawnie niedopuszczalną byłaby bowiem legalizacja robót wykonanych w stosunku do obiektu, który jest samowolą budowlaną i nie podlegał jeszcze stosownym procedurom. Słusznie WINB ocenia, że ustaleń takich organ I instancji nie dokonał, zaś zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie może dokonać ich samodzielnie. Trafnie też WINB ocenił, że organ I instancji nie zbadał zgodności inwestycji z wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury warunkami technicznymi. Także i w tej kwestii samodzielne dokonanie ustaleń przez WINB i podjęcie na ich podstawie merytorycznej decyzji naruszałoby wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. W konsekwencji sformułowany w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie może zostać uwzględniony. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje także twierdzenie skarżącej, iż jej zdaniem roboty stanowiły remont, a nie przebudowę albowiem, jak wskazano powyżej, art. 64e p.p.s.a. nakazuje przy rozpoznawaniu sprzeciwu ocenę jedynie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało oddalić wniesiony sprzeciw i na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.