II SA/Gl 11/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 listopada 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3304/2023/23337 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 29 września 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 29 września 2023 r., znak: [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej - k.p.a.), art. 17 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 323 – dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił A. K. (dalej: "skarżąca", "strona") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. W uzasadnieniu wskazano m. in., że mąż wymaga stałej lub długotrwałej opieki, bądź pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu lekarskim wskazano, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 5 października 2020 r. Zakres opieki nie uzasadnia rezygnacji z zatrudnienia; może być ono wykonywane choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nie są spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Strona przez pełnomocnika złożyła odwołanie od ww. decyzji. Zarzucono: 1) mającą wpływ na treść zaskarżanego orzeczenia obrazę przepisów Konstytucji RP, tj. przepisu z art. 32 ust. 1, polegającą na tym, że organ I instancji różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w przepisie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze względu na moment powstania niepełnosprawności, pomimo że przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w sprawie o sygn. akt: K 38/13, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP; 2) mającą wpływ na treść zaskarżanego orzeczenia obrazę przepisów prawa materialnego, tj. przepisu z art. 17 ust. 1b u.ś.r., polegającą na stwierdzeniu, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje z uwagi na wiek powstania niepełnosprawności osoby potrzebującej opieki; 3) mającą wpływ na treść zaskarżanego orzeczenia obrazę przepisów postępowania, tj. przepisów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegającą na wydaniu zaskarżanej decyzji w oparciu o wybiórcze, a nie kompleksowe ustalenia w zakresie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a w rezultacie brak dążenia do ustalenia przez organ I instancji prawdy obiektywnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 16 listopada 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/3304/2023/23337, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z akt sprawy nie wynika, by zakres sprawowanej opieki uniemożliwiał stronie podjęcie zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Brak jest też związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki. Art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Strona poprzez pełnomocnika złożyła skargę na ww. decyzję SKO i zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8 §1, 77, 78 §1, 80, 107 §3, 108 k.p.a., poprzez: - brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego; - przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy; - niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; - nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez błędną wykładnię i wskazanie, że mąż jest na tyle samodzielny, iż sprawowana przez jego żonę opieka nie jest systematyczna, ciągła i nieprzerwana, a w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zgodnie z brzmieniem ustalonym na dzień wydawania decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W powyższym przepisie mowa jest zatem nie tylko o "rezygnacji" z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale i o "niepodejmowaniu" ich, co wymaga poczynienia ustaleń w zakresie także drugiej przywołanej tu przesłanki. Powołanie się na zaszłości sprzed kilku lat, dotyczące przyczyn braku zatrudnienia, nie jest wystarczające, skoro nie można wykluczyć, iż dana osoba nie podejmuje obecnie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad inną osobą. Faktem jest natomiast, że świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia zatrudnienia lub rezygnacją z niego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. wynika, że realizacja celu, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, jest możliwa tylko w przypadku niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna. Ponadto niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia musi mieć charakter całkowity, z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia ma charakter stały lub długotrwały. W konsekwencji przepis ten należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres czynności związanych ze sprawowaną opieką, z uwagi m. in. na stan zdrowia osoby niepełnosprawnej, wyklucza jakiekolwiek zatrudnienie (pracę). Natomiast regulacja ta nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, w której konieczność sprawowania opieki nie koliduje z aktywnością zawodową (np. wyrok WSA w Kielcach z 15 listopada 2012 r., sygn. II SA/Ke 726/12). Także NSA zaznacza, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu u.ś.r. musi być ona stała lub długoterminowa. Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że art. 17 ust.1 ustawy nie można odczytywać w ten sposób, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną odpowiedniego orzeczenia lekarskiego sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w ww. przepisie osobom. Zakres sprawowania opieki nad osobami chorymi różnić się bowiem może w zależności od stopnia samodzielności tych osób oraz ich potrzeb. Sprawowana opieka musi uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 22 grudnia 2021 r., III SA/Gd 841/21). Zdaniem organów z akt sprawy nie wynika, by zakres sprawowanej opieki uniemożliwiał stronie podjęcie zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ustalenia takie są co najmniej przedwczesne. SKO pisze (s. 5 decyzji), że mąż skarżącej "(...) w zależności od dnia i samopoczucia sam się myje i kąpie, samodzielnie je posiłki, które musi zmiksować i przygotować żona, w razie potrzeby zażywa środki przeciwbólowe, które podaje mu żona, porusza się samodzielnie po mieszkaniu, jeżeli czuje się dobrze ubiera się sam, a jeżeli źle, to pomaga mu w tym żona, podobnie jeśli chodzi o toaletę. To w ocenie organu odwoławczego przemawia za stwierdzeniem, że wymaga on jedynie doraźnego wspomagania w niektórych czynnościach dnia codziennego." SKO zatem wprost uznaje, że choroba onkologiczna powoduje, iż mąż strony niekiedy wymaga jednak pomocy przy myciu, kąpieli, w toalecie ("w zależności od dnia i samopoczucia"). Nie ustalono jednak nawet, jak często takie sytuacje mają miejsce i w jaki sposób skarżąca miałaby wtedy wykonywać obowiązki związane z pracą zawodową lub zatrudnieniem, czy da się wszystko pogodzić. Postępowanie dowodowe zatem zawiera braki, co przekłada się także na nieprecyzyjność ustaleń w uzasadnieniu decyzji (art. 107 §3 k.p.a.). Zgodzić się natomiast należy z Kolegium, że z racji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, moment powstania niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie stanowi relewantnej przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że kryterium czasu wystąpienia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma jakiegokolwiek wpływu na prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł pełnej wadliwości aktu, który utrzymał w mocy (a jedynie częściową), przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy uaktualnić dane dotyczące sytuacji strony i jej męża, bowiem stan zdrowia jest dynamiczny. Organ będzie miał na uwadze, że stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 – dalej u.ś.w.) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Ust. 2 tej regulacji stanowi z kolei, że osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym wprost zatem mówi o osobach, którym "(...) od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego". Świadczy to o tym, iż w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed dniem 1 stycznia 2024 r. organy rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są ustalić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W przypadku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek organ powinien wydać decyzję przyznającą świadczenie, biorąc za podstawę przepisy u.ś.r. dotychczas obowiązujące. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.