II SA/Gl 110/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi "A" przy ul. [...] w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. T. i L. P. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo- mieszkalnego, rozbiórkę i przebudowę istniejących budynków, zmianę sposobu zagospodarowania terenu, na działce nr 1 położonej przy ulicy [...] w C. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z [...] r. Prezydent Miasta C. ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji na terenie obejmującym działkę nr 1 obręb [...], położoną w C. przy ulicy [...]. Wskutek rozpatrzenia odwołań wniesionych przez wnioskodawców – T. i L. P. oraz "A" przy ulicy [...] w C, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując na braki i niedokładności w zakresie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga "A" przy ulicy [...] w C. wniesiona na powyższą decyzję została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 397/07. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. ustalił na rzecz T. i L. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zabudowa usługowo- mieszkaniowa na działce nr 1 położonej przy ulicy [...] w C. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przywołał przepisy art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 53 ust. 3 i ust. 4 art. 54, art. 59 ust. 1 i ust. 2 i art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z odrębnych przepisów, przy uwzględnieniu wymagań w zakresie infrastruktury technicznej, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, a także wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzech. W uzasadnieniu stwierdzono spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy, co umożliwiło ustalenia niniejszych warunków zabudowy. Odwołania od powyższej decyzji złożyli mieszkańcy budynku przy ulicy [...] oraz zarządca "A" przy ulicy [...] w C. W swoim odwołaniu "A" wnosząc o uchylenie decyzji podniosła, iż zamierzona inwestycja zlokalizowana jest w bezpośrednio w granicy, co nie odpowiada przepisom. Wyjaśniła, że na przedmiotowych nieruchomościach nigdy budynki nie znajdowały się bezpośrednio w granicy, a przyjęta obecnie zmiana wpływa niekorzystnie na nieruchomość "A". Dodatkowo zezwolenie na zabudowę działki w 100% powoduje kolejne trudności i jest chyba jedynym takim przypadkiem w C. Podkreśliła także, że w ten sposób odbije się to negatywnie na komunikacji w pobliżu nieruchomości Wspólnoty, wobec braku miejsc parkingowych, których nie będzie można wyegzekwować od inwestora, wobec braku miejsca na ich usytuowanie. Kontrowersje budzi także w oczach "A" wysokość planowanego budynku tj. 15 m. Tak wysoki budynek w bezpośrednim sąsiedztwie budynku "A" spowoduje duże utrudnienia, m.in. pogorszy wentylację i stworzy zagrożenie dla mieszkańców, a przede wszystkim dla dzieci. Rozpatrując odwołanie złożone przez "A", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż podejmując rozstrzygniecie w pierwszej kolejności zwróciło uwagę na uchybienia natury proceduralnej, a mianowicie naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, poprzez brak powiadomienia o wszczęciu niniejszego postępowania wszystkich jego stron, co dotyczy przede wszystkim właścicielki sąsiedniej działki M. K. Następnie Kolegium stwierdziło, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji. Pozytywna dla wnioskodawcy decyzja w tym przedmiocie może zapaść przy łącznym spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy. Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ winien wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przywołanym powyżej art. 61 ust. 1 ustawy. Granice tego obszaru wyznacza wymienione rozporządzenie (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej niż 50 m). Na podstawie przedstawionych dokumentów Kolegium nie było w stanie ocenić poprawności wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż obszar ten nie został odwzorowany w całości na dołączonym do decyzji załączniku nr 1. Dopiero prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego może doprowadzić do ustalenia niezbędnych warunków decyzji. Stąd też w ocenie Kolegium niezbędne i konieczne jest dokonanie ponownej analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Analiza w zakresie kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu, w ocenie Kolegium (wspartej orzecznictwem sądowym) powinna być przeprowadzona po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich działkach, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Odnosząc się do określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, Kolegium podniosło, iż wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 rozporządzenia). Dopuszczenie przez ustawodawcę odstępstwa w tym zakresie nie oznacza dowolności, lecz musi wynikać to z przeprowadzonej analizy. Kolegium podkreśliło, że zasadą jest, iż organ w orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie jest uprawniony do wypowiadania się w kwestii zgodności planowanego przez inwestora posadowienia budynku z przepisami prawa budowlanego, co należy dopiero do kompetencji organów architektoniczno- budowlanych. Jednakże w przypadku lokowania obiektu w granicy organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy winien w decyzji ustalającej warunki zabudowy co do kwestii lokalizowania zabudowy w obszarze analizowanym. W ramach przeprowadzonej analizy organ powinien dokonać ustaleń, czy w obszarze analizowanym jest zabudowa w granicach z działkami sąsiednimi. Wyniki analizy winny jednoznacznie wykazać, czy w obszarze analizowanym lokalizowana jest zabudowa o podobnym przeznaczeniu w granicy z działką sąsiednią. W zakresie zarzutu związanego z ilością miejsc parkingowych organ odwoławczy nie podzielił zastrzeżeń odwołujących, uznając, że planowana ilość zabezpieczy potrzeby. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie, w imieniu "A" położonej w C. przy ulicy [...], wniósł jej zarządca. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podkreślił, że pomimo uchylenia decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy uznał, że inwestor planowanej zabudowy zapewni miejsca parkingowe. W ocenie strony skarżącej zapewnienie to jest niewiarygodne, gdyż wnosząc o zabudowę działki w 100% z pewnością nie ma zamiaru tworzyć miejsc parkingowych. Natomiast parking naprzeciwko inwestycji nie jest zdaniem strony skarżącej ogólnodostępny, gdyż jest płatny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wnosząc o jej oddalenie podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło, że w sprawie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. wydało oprócz zaskarżonej decyzji jeszcze inne rozstrzygnięcia, a mianowicie postanowienia, w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania I. D. i J.F. oraz decyzję, którą umorzono postępowanie w sprawie odwołania J. D. Sprawy te zostały odrębnie zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Tylko w ograniczonym zakresie organ drugiej instancji ma kompetencje kasacyjne oparte na przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji może zapaść tylko wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Trzeba pamiętać, iż zgodnie z art. 136 Kodeksu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, oczywiście wykluczając sytuację, w której zachodziłaby konieczność przeprowadzenie takiego postępowania w znacznej części. Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można pominąć faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została w warunkach nie do końca ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosowanie do art. 61 tej ustawy warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi oraz gdy spełnia wszystkie warunki wskazane w pkt 1 do 4 cytowanego przepisu. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej przepisie, czyli czy spełniona została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. W tym celu na mocy § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- do 5 ustawy. Wyniki tak przeprowadzonej analizy, zawierające część tekstową i graficzną analizy, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei § 5, § 6, i § 7 mówią o wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, odnosząc te wielkości do przeprowadzonej analizy zabudowy działek sąsiednich. Odnosząc powyższą regulację do decyzji organu pierwszej instancji ustalającej na rzecz wnioskodawców warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji na działce nr 1 przy ulicy [...] w C. przyznać trzeba, że nie spełnia ona podanych powyżej wymogów. Działanie zatem organu odwoławczego uchylającego tę decyzję i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia należy uznać za w pełni uzasadnione, gdyż niewątpliwie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności podzielić należy twierdzenia organu, iż w sprawie nie został w sposób prawidłowy ustalony i właściwie zawiadomiony krąg stron toczącego się postępowania. Przy dostrzeżonych uchybieniach obowiązkiem organu pierwszej instancji jest zatem uzupełnienie w tym zakresie. Zgodzić się przyjdzie też z twierdzeniem organu odwoławczego, że załącznik do decyzji – załącznik graficzny nie spełnia wymogów wskazanych w przywołanym powyżej rozporządzeniu. Nie wykreślono i nie wyznaczono bowiem w nim obszaru analizowanego, zgodnie z zapisem § 3 pkt 2 cytowanego rozporządzenia. Trzeba uznać za zasadne twierdzenie organu odwoławczego, że w takich warunkach trudno poddać kontroli przyjęte w sprawie ustalenia. Dlatego niezbędne jest ponowne postępowanie w tym zakresie w celu prawidłowego ustalenia i wyznaczenia obszaru analizowanego, by w konsekwencji doprowadzić do rzetelnego zbadania i wyznaczenia niezbędnych w decyzji wskaźników i parametrów, w tym wskazanego bezpośrednio w decyzji – wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Poza powyższym, co już potwierdza konieczność zaakceptowania decyzji kasacyjnej, dodać trzeba, że także załącznik tekstowy nie wyjaśnia wszystkich wątpliwości w sprawie. Nie dokonano w nim bowiem wystarczająco dokładnej analizy istniejącej zabudowy wokół planowanej do zainwestowania działki, co nie pozwala dokonać kontroli wskazanych w decyzji wskaźników i wymagań. Jak podkreślił organ odwoławczy analiza w zakresie kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu, powinna być przeprowadzona po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich działkach, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Także zatem w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji powinno zostać uzupełnione poprzez szczegółowe ustalenie w zakresie powyżej wskazanym. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku regulacji w sprawie miejsc parkingowych, Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska organu odwoławczego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. liczba 1 miejsc parkingowych planowanych przez inwestora jest wystarczającą ilością przy 12 lokalach. Jednak po analizie akt sprawy, w ocenie Sądu taka liczba miejsc parkingowych nie wynika z żadnego dokumentu. Nie została ona wymieniona w decyzji organu pierwszej instancji, a ze złożonego wniosku o wydanie decyzji wynika, że projekt przewiduje 8-10 miejsc parkingowych. Zatem i w tym zakresie sprawa wymaga pogłębienia, dodatkowej analizy i szczegółowego wyjaśnienia. Uwzględniając powyższe ocenić trzeba, że w warunkach analizowanej sprawy zasadnie organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też ciąży na nich obowiązek dokładnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zasadnie zatem podkreślił organ odwoławczy, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy, to był on zobligowany na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.