II SA/Gl 110/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. P. i H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Burmistrz B. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 i 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 12 lipca 2017 r., przez pełnomocnika działającego w imieniu H. P. i B. P. odmówił zmiany decyzji o warunkach zabudowy nr [...] dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na dobudowie budynku hali do obróbki blachy (elementy drobnowymiarowe) do istniejącego zakładu znajdującego się na działce o numerze ewidencyjnym 183 k. m. 1, obręb [...], gmina B. z uwagi na niespełnienie wymogów prawnych niezbędnych do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., tj. prowadzenie postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że do urzędu wpłynął wniosek H. i B. P. o zmianę decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] roku w zakresie dostępu do drogi publicznej ze zjazdu bezpośredniego do ul. [...] na zjazd pośredni do ulicy [...], poprzez drogę wewnętrzną gminy – działki nr 1 i 2. Na mocy ww. decyzji H. i B. P. uzyskali decyzję, którą zatwierdzony został projekt budowlany i udzielone zostało pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] roku. Po przeanalizowaniu wskazanego we wniosku zakresu zmiany treści wydanej decyzji organ stwierdził, że nie mieści się on w trybie tak zwanej "zmiany decyzji". Zakres podanej zmiany jest obszerny i podlega wydaniu nowej decyzji o warunkach zabudowy wraz z wykonaniem pełnego zakresu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zmiana decyzji we wskazanym przez wnioskodawcę zakresie musiałaby wiązać się z rozszerzeniem kręgu stron postępowania o właścicieli, czy też użytkowników wieczystych działek przylegających do działek nr 1 i 2. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji przez pełnomocnika złożyli B. P. i H. P. zaskarżając ją w całości. Wskazano, że z art. 155 k.p.a. wprost nie wynika, że w żadnym zakresie nie można ponownie merytorycznie dokonać analizy sprawy. Ponadto wniosek dotyczy wyłącznie sposobu dostępu inwestycji do drogi publicznej poprzez istniejącą drogę wewnętrzną gminy, a już na etapie składania pierwotnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy sposób dostępu do drogi publicznej był możliwy zarówno jako bezpośredni jak i pośredni poprzez właśnie drogę wewnętrzną gminy. Mamy zatem do czynienia z tożsamym stanem faktycznym i prawnym a ewentualna zmiana frontu działki (jeżeli uznać, z czym Odwołujący się nie zgadzają, że front działki wyznacza się też biorąc pod uwagę drogę wewnętrzną a nie tylko drogę publiczną) nie oznacza automatycznie konieczności dokonania ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ jedynie wskazuje na hipotetyczne oddziaływanie inwestycji na inne nieruchomości a tymczasem należy wykazać interes prawny, który też nie jest tożsamy np. z interesem faktycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. W trybie art. 155 k.p.a. nie można rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Wniosek z dnia 12 lipca 2017 r. zmierza do zmiany obsługi inwestycji w zakresie komunikacji, określonej w decyzji ostatecznej z dnia [...] r., co w świetle przytoczonych przepisów powoduje brak zachowania tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skargę na powyższą decyzję złożyli przez pełnomocnika B. P. i H. P., zaskarżając ją w całości. Zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwą ocenę co do zastosowania przepisu prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. – dalej u.p.z.p., poprzez uznanie, iż zmiana warunku co do obsługi komunikacyjnej inwestycji powoduje brak zachowania tożsamości sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy; b) §2 pkt 5 i §3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej określane jako rozporządzenie), poprzez uznanie, iż zmiana warunku co do obsługi komunikacyjnej inwestycji powoduje konieczność sporządzenia od nowa analizy urbanistycznej; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. ar. 155 k.p.a., poprzez przyjęcie, że dokonanie zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie sposobu komunikacji z drogą publiczną jest niemożliwe i wymaga uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy; Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza B. z dnia [...] roku i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że w ocenie Skarżących zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie wyklucza analizy merytorycznej sprawy. Zmiana komunikacji w zakresie dostępu inwestycji do drogi publicznej nie zmienia także tożsamości sprawy. Skoro skarżący w ramach decyzji o warunkach zabudowy mieli dostęp do inwestycji z drogi publicznej, to tym samym, konsekwentnie chcąc zmienić w tym zakresie koncepcję tego dostępu poprzez dostęp pośredni, droga wewnętrzną, należy uznać, że powinno to nastąpić poprzez zmianę decyzji o warunkach zabudowy, a nie poprzez wydanie nowej decyzji. W ocenie Skarżących zmiana dostępu do drogi publicznej nie powoduje także konieczności ponownego sporządzenia całej analizy urbanistycznej, bowiem zmiana frontu działki nie rozszerza w niniejszej sprawie terenu jaki musi być przedmiotem analizy urbanistycznej. Dotychczasowa analiza urbanistyczna, jak jest wskazane w jej części opisowej, została przeprowadzona w obszarze wokół ok. 50m wnioskowanej nieruchomości i przy zmianie frontu działki na skutek zmiany sposobu komunikacji analiza urbanistyczna objęłaby ten sam obszar. Zmiana sposobu komunikacji nie rozszerza także kręgu stron, nie wpływa bowiem ona na sposób oddziaływania inwestycji na inne nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przy ocenie żądania uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, należy mieć jednak na uwadze, że przepis art. 155 k.p.a. nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1212/95). Nadto, rozważenie możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 4). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; A. Wróbel, Komentarz do art. 155 k.p.a., Lex-el., teza 14). Zmiana przez organ administracji decyzji ostatecznej wbrew warunkom z art. 155 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 1981 r., sygn. I SA 2408/81). Co więcej, "Decyzja wydana w trybie art. 154 lub 155 jest decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu rozstrzygającego należy ocena w konkretnej sprawie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, jak też wybór jednego z możliwych rozwiązań" (P.M. Przybysz, Komentarz do art. 155 k.p.a., LEX-el.). Organ ma prawo do uznania administracyjnego, zatem kontrola sądowa takich decyzji jest bardzo ograniczona i sprowadza się do ustalenia, czy nie przekroczono granic takiego uznania. Sąd w niniejszej sprawie ocenia argumentację organów za prawidłową, mającą oparcie w przepisach. Wskazać należy, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa m. in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności co do obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Zmiana w zakresie obsługi komunikacyjnej nieruchomości powoduje również konieczność dokonania ustaleń w zakresie "ochrony interesów osób trzecich", czego wniosek już nie obejmował, a organ nie ma podstawy i obowiązku, by działać tu z urzędu (w skardze wręcz stwierdza się niezasadnie, że sytuacja osób trzecich nie zmieni się). W niniejszej sprawie zmiana miałaby bowiem dotyczyć rezygnacji ze zjazdu bezpośredniego do ul. [...] na zjazd pośredni do ulicy [...], poprzez drogę wewnętrzną Gminy, przez co ustalenia w zakresie "ochrony interesów osób trzecich" niewątpliwie musiałyby być dokonane, także w kontekście ewentualnego przyznania statusu strony nowym podmiotom. Przy tym, zgodnie z §2 pkt 3 ww. rozporządzenia wpływ na ustalenia ma również m. in. "intensywność wykorzystania terenu". Zmiana sposobu jego wykorzystania i ustalenie ciągów komunikacyjnych w innym położeniu może mieć zatem – z uwagi na ich długość – realny wpływ na wyniki analizy, a przez to tworzy nową sprawę administracyjną, która nie może być załatwiona w trybie art. 155 k.p.a. Zmieniają się również ustalenia będące konsekwencją dookreślenia frontu działki w konkretnym miejscu. Wg §2 pkt 5 rozporządzenia jest to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Analiza dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zależna jest z kolei od ustalenia obszaru analizowanego, a ten z kolei zależy od parametrów frontu działki (§3 rozporządzenia). Na tej podstawie dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy. Istotna jest także przesłanka "dostępności z tej samej drogi publicznej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wnioskowanie o spełnieniu wszystkich wymaganych parametrów wymagałoby więc dokonania nowych ustaleń faktycznych, które w trybie art. 155 k.p.a. są niedopuszczalne. Twierdzenie, że nie ma potrzeby dokonywania nowych ustaleń w tym zakresie nie ma żadnego uzasadnienia. Nie doszło zatem do naruszenia art. 155 k.p.a., art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 61 u.p.z.p., §2 pkt 5 i §3 ust. 2 rozporządzenia ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga, jako oczywiście nieuzasadniona, nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.