II SA/Gl 110/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z 11 maja 2015r., uzupełnionym w toku postępowania, Spółka "A" z siedzibą w K., zwróciła się do Prezydenta Miasta C. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej działką nr 1 i zezwolenie wnioskodawczyni na założenie i przeprowadzenie ww. sieci. Jako podstawę prawną wniosku podała art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami, informując, że rokowania z B. K. (obecnie S.) - użytkownikiem wieczystym nieruchomości, o wyrażenie zgody na przebudowanie oraz lokalizację na tych nieruchomościach linii przesyłowej w postaci kanałowej sieci ciepłowniczej DN800 nie przyniosły pozytywnego rezultatu, czego dowodem jest załączona do wniosku dokumentacja. Decyzją z [...]r. [...] Prezydent Miasta C. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 124 ust. 1 oraz art. 112 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmówił ograniczenia sposobu korzystania tylko z nieruchomości oznaczonej działką nr 1 w ramach zaplanowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkująca dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości poprzez wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, o której mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy. Z obowiązującego planu zagospodarowania nie wynika bowiem, aby objęta orzeczeniem nieruchomość była przeznaczona pod realizację wskazanego celu publicznego. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy Wojewoda Śląski, decyzją z [...]r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego stanowisko, że objęła wnioskiem inwestycja celu publicznego nie jest przewidziana w obowiązującym dla lego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i tym samym nie można przyjąć, aby spełniony został wynikający z treści art. 124 ust. 1 ustawy konieczny warunek zgodności zamierzenia (ograniczenia) z planem miejscowym. Wojewoda uznał wówczas, że plan ten na wskazanej przez Spółkę części przedmiotowej działki nie przewiduje lokalizacji kanałowej sieci ciepłowniczej. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpatrzeniu skargi wnioskodawcy, wyrokiem z 16 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 670/17, uchylił decyzje obu instancji. Sąd uznał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym została spełniona przesłanka z art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkująca dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości poprzez wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, o której mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy. Sąd w tym względzie wziął pod uwagę, że działka ta, o niewielkiej (gdy chodzi o możliwość wykorzystania pod zabudowę jednorodzinną) powierzchni, jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym w zabudowie szeregowej co ogranicza dostęp (i zabudowę) do jej południowej niezabudowanej części, a przede wszystkim, iż właśnie w jej południowej części jest już usytuowany ujęty w planie zagospodarowania ciepłociąg o dwóch nitkach. Nowy ciepłociąg ma być przy tym usytuowany bliżej południowej granicy działki, co po rozebraniu starego ciepłociągu niewątpliwie nie pogorszy możliwości zabudowy tej działki. Nadto, zdaniem Sądu, nie istniała potrzeba ujmowania w planie przebiegu nitki nowego ciepłociągu w zbliżeniu do istniejącego. W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy wnioskodawczyni rozszerzyła wniosek, wskazując też na działkę nr 2. Decyzją z [...]r. nr [...] Prezydent Miasta C. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonych w C., oznaczonych: działką nr 1 o powierzchni 119 m2 (księga wieczystej [...]) i działką nr 2 o powierzchni 148 m2 (księga wieczystej [...]), będących w użytkowaniu wieczystym skarżącej, poprzez zezwolenie Spółce na założenie i przeprowadzenie urządzeń przesyłowych w postaci kanałowej sieci ciepłowniczej 2xDN 800 w ramach przedsięwzięcia "Przebudowa sieci ciepłowniczej 2xDN600 ze zmianą średnicy na 2xDN800 od komory [...] do komory [...] C1 w rejonie ul. [...] i [...] w C., S. i K.". Wskazał, że szczegółowy przebieg sieci oraz terytorialny zakres zajęcia części nieruchomości przedstawiony został na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji. Od powyższej decyzji złożyła odwołanie skarżąca, zarzucając naruszenie: 1) art. 7 Kpa w związku z art. 24 § 1 pkt 4 Kpa na skutek wydania decyzji przez organ podlegający wyłączeniu z mocy prawa, 2) art. 107 § 1 pkt 3 poprzez nieoznaczenie stron, 3) art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 8 i 11 Kpa poprzez wydanie, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, rozstrzygnięcia odmiennego od poprzedniego bez przywołania istotnych i przekonywujących powodów. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzje organu I instancji, Wojewoda wyjaśnił, że przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, reguluje jeden ze szczególnych przypadków wywłaszczenia, bowiem właściciel (użytkownik wieczysty) ograniczony zostaje w sposobie korzystania ze swej nieruchomości poprzez udzielenie przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli sam nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości. Zaznaczył, że swoboda podejmowania decyzji przez starostę w tej materii została ograniczona tylko do inwestycji, które zostały zapisane w planie miejscowym, zaś w przypadku braku planu - dla których wydano decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że starosta może wydać decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości tylko w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Zgodnie z treścią art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie ww. prac, które przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3 art. 124). W niniejszej sprawie stronami postępowania są skarżąca, będąca użytkownikiem wieczystym oraz Spółka, jako podmiot realizujący cel publiczny. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji będąc związanym wyrokiem Sądu w stosunku do działki nr 1 - prawidłowo orzekł o ograniczeniu sposobu z jej korzystania. Przeznaczenie tej działki w planie zagospodarowania przestrzennego nie uległo zmianie. Zgodnie z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta C. nr [...] z [...]r. (Dz. Urz. Województwa Śląskiego z [...]r., poz. [...]), działka nr 1 położona jest na terenie oznaczonym symbolem 38MN5 - jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W trakcie postępowania odwoławczego inwestor w piśmie z 29 października 2018 r. potwierdził, że przedmiotem wniosku sprawy oprócz ww. działki jest również działka nr 2. Nie była ona przedmiotem rozpatrzenia przez Sąd. W stosunku do niej organ stwierdził, że jest ona objęta tą samą inwestycją co działka nr 1, a zatem jest inwestycją, o której mowa w art. 124, a także inwestycją celu publicznego, zgodną z zapisami obowiązującego ww. planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., Z zapisów planu wynika bowiem, że ta część działki nr 2, na której planowana jest inwestycja, położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową mieszaną o symbolu 38M4. Treść § 7 ust. 2 ww. planu wskazuje, iż inwestycje celu publicznego mogą występować na całym objętym nim obszarze. Ponadto, przepis § 8 pkt 4 przewiduje, że na terenach wydzielonych liniami rozgraniczeniowymi wraz z zagospodarowaniem zgodnym z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym, o ile nie jest to zabronione w dalszej części uchwały oraz przepisami odrębnymi mogą występować obiekty sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Z treści § 16 ust 1 pkt 5 ww. planu dotyczącej zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej wynika, że ów plan, na działce nr 2 przewiduje zaopatrzenie w ciepło z sieci z dala czynnej, a jej orientacyjny przebieg pokazano na rysunku. Zawarty w ust. 3 ww. planu przepis zawierający zasady budowy i przebudowy sieci infrastruktury technicznej oprócz prowadzenia sieci w liniach rozgraniczeniowych ulic dopuszcza prowadzenie sieci infrastruktury technicznej inaczej, jeżeli jest to technicznie uzasadnione i nie spowoduje ograniczenia realizacji przeznaczenia podstawowego terenu (pkt 2). Organ zauważył, że działka ta jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym w zabudowie szeregowej co ogranicza dostęp (i zabudowę) do jej południowej niezabudowanej części, a przede wszystkim, iż właśnie w jej południowej części jest już usytuowany ciepłociąg. Nowy ciepłociąg nie będzie zlokalizowany na działce nr 2, a jedynie zajęta będzie ona na czas prowadzenia prac budowlanych w zakresie 2,4 m2. Skoro w sprawie działki nr 1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł, że inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, to w ten sam sposób potraktować należy ocenę prawną drugiej działki. W ocenie Wojewody spełnione zostały przesłanki określone w przepisie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozwalające na ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Podniesione w odwołaniu zarzuty nie zasługują w ocenie Wojewody na uwzględnienie. Wojewoda nie podzielił zarzutu skarżącej naruszenia przez organ przepisów art. 7 Kpa w związku z at1. 24 § 1 pkt 4 Kpa na skutek wydania decyzji przez organ podlegający wyłączeniu z mocy prawa. Wprawdzie ww. nieruchomości stanowią własność Gminy C. (działka nr 2) i Skarbu Państwa (działka nr 1), jak wynika z zapisu w ww. księgach wieczystych, ale wobec ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej, doszło do ekonomicznego przeniesienia władztwa nad gruntem na jej rzecz, co sprawia, że może ona rozporządzać nimi jak właścicielka. Znajduje to wyraz w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje użytkownika wieczystego do wyrażenia woli poprzez udzielenie lub nieudzielenie zgody na przeprowadzenie inwestycji. Stronami postępowania w niniejszej sprawie ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości są zatem skarżąca oraz Spółka. Natomiast organ I instancji jako organ reprezentujący Gminę i Skarb Państwa nie jest stroną tegoż postępowania, nie podlega zatem wyłączeniu na podstawie art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem dotyczy on wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty (jak w tym przypadku), ale w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat. Odnośnie nieoznaczenia stron w decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że strony zostały wskazane w rozdzielniku decyzji, nie naruszono tym samym art. 107 § 1 pkt 3 Kpa (vide wyrok NSA z 20 marca 2007r. sygn. akt II GSK 335/061). Wojewoda nie podzielił też poglądu skarżącej o rozstrzygnięciu odmiennym od poprzedniego bez przywołania istotnych i przekonywujących powodów, bowiem skoro niewątpliwie nie zmieniły się w sprawie jej okoliczności faktyczne lub prawne dot. nieruchomości oznaczonej działką nr 1, organ I instancji był na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związany wyrażoną przez Sąd w wyroku z 16 października 2017r. sygn. akt II SA/Gl 670/17 oceną oraz zaleceniami co do dalszego postępowania. Informację taką zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji. W niniejszej sprawie mają zaś zastosowanie przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym (art. 16 ustawy zmieniającej z dnia 7 kwietnia 2017 r.). W skardze do sądu administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1) art. 7 kpa w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z powodu braku wyważenia interesu publicznego z jej indywidualnym adresem, 2) art. 138 § 1pkt 1 w zw. z art. 7 i art. 24 § 1 pkt 4 kpa z powodu utrzymania w mocy decyzji wydanej przez organ podlegający wyłączeniu z mocy prawa, 3) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 8 i 11 kpa z powodu rozstrzygnięcia sprawy w odmienny sposób bez przywołania istotnych i przekonujących powodów. W uzasadnieniu skarżąca ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodała, że wydany wyrok nie stanowi podstawy do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a jedynie stwierdza, że spełniona została przesłanka pozwalająca na przejście do drugiego etapu stosowania art. 124 ust. 1 ustawy, tj. uznania administracyjnego. Tymczasem organ odwoławczy nie poczynił ustaleń celem wyważenia interesu publicznego z jej indywidualnym interesem. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Uczestnik postępowania w piśmie z dnia 31 maja 2019 r. wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też orany administracji nie naruszyły reguł procedury w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo stwierdził bowiem organ odwoławczy, że jest związany ocena prawną, wyrażoną w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku tut. Sądu i w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204). Wnioskodawca przedłożył dokumenty z przeprowadzonych rokowań zgodnie z wymogiem z art. 124 ust. 3 ustawy. Decyzja zawiera też elementy, określające zakres tego zajęcia, w tym na czas prowadzenia robót budowlanych. Kwestia zgodności inwestycji z planem miejscowym została przesądzona poprzednim wyrokiem tut. Sądu. Trafnie uznał organ odwoławczy, że wyrażona tam ocena prawna ma także zastosowanie do niewielkiego fragmentu drugiej działki, niezbędnego do zajęcia jedynie na czas budowy. Brak też podstaw do ferowania zarzutu przekroczenia zasady uznania administracyjnego z powodu braku rozważenia i wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej jako użytkownika wieczystego nieruchomości (art. 7 kpa w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przedmiotowa inwestycja ma charakter ponadlokalny i stanowi inwestycję liniową. Stąd też w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba wyważenia interesów indywidualnych wielu właścicieli nieruchomości (użytkowników wieczystych). Przebieg sieci ciepłowniczej nie może być dowolny z uwagi na wymogi techniczne. Nieruchomość skarżącej jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym, zaś nowy ciepłociąg ma być usytuowany bliżej południowej granicy działki (druga działka na pow. ok. 2m2 ma być zajęta nie pod ciepłociąg, lecz jedynie na czas budowy). Kwestie te miał już na uwadze Sąd przy poprzednim rozpoznaniu sprawy. Skarżąca wg własnego wyboru może domagać się rozbiórki starego ciepłociągu albo pozostawienia go za symboliczną złotówkę, o ile chce uniknąć przekopania działki i zniszczenia roślinności (vide: pismo inwestora z dnia 9 listopada 2014 r. k. 20 akt adm. skierowane do skarżącej w toku rokowań). Stąd też od jej uznania zależy, czy ostatecznie dojdzie do zajęcia mniejszego fragmentu jej działki i to bliżej granicy już zabudowanej działki. Stąd też skład orzekający nie podzielił zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego. Brak też podstaw prawnych do ferowania zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 kpa z powodu wydania decyzji przez organ I instancji (pracownika) podlegającego wyłączeniu. Taki pogląd nie wynika z poprzedniego wyroku. Nawet przy przyjęciu, że z braku rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu tego wyroku, kwestia winna być przedmiotem oceny składu orzekającego, podzielić należy w pełni wywody i pogląd organu odwoławczego. Działka, na której ma być usytuowany sporny ciepłociąg, stanowi własność Skarbu Państwa. Stąd też oczywiste jest, że nie zachodzi przypadek wyłączenia pracownika, ani też organu w świetle art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi bowiem o wyłączeniu prezydenta miasta na prawach powiatu, pełniącego funkcje starosty, jedynie w sprawach, w których stroną jest gmina lub powiat. Nie ma zatem zastosowania do nieruchomości Skarbu Państwa. Natomiast działka, której niewielki fragment (ok. 2m2), ma być zajęty na czas robót, stanowi co prawda własność gminy, lecz w tym wypadku nie chodzi o ograniczenie własności, lecz jedynie czasowe ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości. W przypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, korzystanie z nieruchomości należy wyłącznie do użytkownika wieczystego (art. 233 Kodeksu cywilnego). Zatem organ I instancji nie podlegał wyłączeniu niniejszej sprawie, gdyż gmina jako właściciel działki nie była stroną tego postępowania. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 8 i art. 11 kpa. W niniejszej sprawie mają bowiem zastosowanie przepisy procedury w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacja, dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Odmienne rozstrzygnięcie sprawy było zaś konsekwencją uchylenia przez tut. Sąd poprzednich decyzji odmownych, których wydanie nastąpiło w związku ze stwierdzeniem, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z planem miejscowym. Kwestia ta została przesądzona przez tut. Sąd. Nadto, działając z urzędu skład orzekający nie stwierdził innego naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 tej ustawy. ec