II SA/Gl 1100/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 10 maja 2014 r. H. R. wystąpiła do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o zbadanie stanu technicznego budynku znajdującego się na sąsiedniej posesji przy [...] w K., który jej zdaniem zagraża życiu. W toku oględzin w dniu 17 lipca 2014 r. PINB ustalił, że w granicy działek znajduje się mur o wysokości 3-3,5 m i różnej długości z kamienia wapiennego, stanowiący pozostałość po budynku gospodarczym. Ściana jest odchylona od pionu i stwarza realne zagrożenie katastrofą budowlaną. Organ ustalił nadto, że właścicielami działki przy [...] są E. B., J. B., J. K., B. K., Z. K., R. H. i A. P. Właścicielami działki przy [...], są zaś B. G. i W. G. Następnie decyzją z dnia [...] r. organ I instancji nakazał na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego powyższym współwłaścicielom działki przy [...], wykonanie zabezpieczeń przedmiotowego muru, pełniącego funkcję ogrodzenia międzysąsiedzkiego. Jednakże wskutek odwołania J. B., decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem zbadania legalności prowadzonych robót rozbiórkowych w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego i wyjaśnienia, czy mur stanowi pozostałość po rozbiórce jednego, czy też kilku budynków, położonych na różnych nieruchomościach. Pismem z dnia 19 maja 2015 r. H. R. wystąpiła o pozwolenie na rozbiórkę przedmiotowego muru. Po przeprowadzeniu kolejnej kontroli w dniu 27 kwietnia 2016 r., postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), wstrzymał roboty budowlane związane z rozbiórką budynków znajdujących się na sąsiednich działkach nr 1 ([...]) i nr 2 ([...]) oraz nałożył na właścicieli obu działek obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń poprzez: - usunięcie odpadających i rozluźnionych elementów i uzupełnienie powstałych ubytków, - zabezpieczenie wierzchołka muru poprzez wykonanie opaski betonowej lub czapy, zapobiegającej dalszej degradacji. Organ nadzoru budowlanego ustalił bowiem, że przedmiotowy mur znajduje się na obu działkach. Zażalenie na powyższe postanowienia wnieśli J. B. i B. G. Żalący się J. B. zakwestionował nałożenie obowiązku na wszystkich właścicieli. Jego zdaniem, właściciele poszczególnych działek powinni wyremontować mur od swojej strony. Natomiast B. G. wskazując na przewlekłe prowadzenie postępowania, zarzuciła, że należało wydać nakaz rozbiórki, gdyż nie ma możliwości wzmocnienia ściany, która nie istnieje. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił postanowienie w części dotyczącej J. B. i E. B., zaś w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. Zdaniem organu, przedmiotowy mur graniczny powstał po rozbiórce budynku na działce nr 1. Stanowi on współwłasność właścicieli obu sąsiednich działek, czego dowodzą kopie pomiarów dla Sądu Grodzkiego w R. z [...] r. Przedmiotowy mur jako część ściany, jest w złym stanie technicznym, co uzasadniało wstrzymanie robót rozbiórkowych pozostałości po zawalonym budynku i ustalenie wymogów dotyczących niezbędnych zabezpieczeń w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednakże w wyniku analizy ksiąg wieczystych organ odwoławczy ustalił, że E. B. i J. B. nie mają tytuły prawnego do żadnej nieruchomości. Stąd też bezpodstawne było nałożenie na nich obowiązków. Gdy zaś idzie o zasadność nałożenia obowiązku na wszystkich współwłaścicieli sąsiednich działek, organ II instancji odwołał się do treści art. 154 kodeksu cywilnego i wspólnych obowiązków utrzymania ogrodzeń międzysąsiedzkich. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Z. K., domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania wobec właścicieli działki nr 1 z powodu naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Nadto, skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że przedmiotowe pozostałości rozbiórkowe po zawalonym budynku na działce sąsiedniej, nr 2, są wynikiem zaniedbań i niedopełnienia obowiązków z art. 61 Prawa budowlanego przez jej właścicieli. Bezzasadne jest zatem nakładanie obowiązków na osoby trzecie. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, bowiem mur stanowi współwłasność właścicieli obydwu działek. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2017 r. Wojewódki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie wobec stwierdzenia śmierci uczestniczki postępowania B. K. w dniu [...] r. (odpis aktu zgonu z dnia [...] r. nr [...]). Postępowanie podjęto na mocy postanowienia z dnia 5 czerwca 2017 r. po ustaleniu, że spadkobiercą zmarłej jest A. C. W toku rozprawy sądowej uczestnik postępowania J. B. podał, że mur stanowi pozostałość po wspólnej ścianie budynków na działkach sąsiednich. W latach 60-tych ubiegłego wieku zawaleniu uległ budynek (oficyna) przy posesji [...] (własność państwa G.). Następnie przystąpiono do robót rozbiórkowych, których efektem jest zły stan techniczny muru od strony posesji [...]. Po okazaniu akt administracyjnych uczestnik postępowania podał, że zdjęcia wykonano właśnie od strony posesji sąsiedniej. Uczestnik oświadczył, że od strony posesji [...] w dalszym ciągu znajduje się budynek. Jedynie na odcinku około 3 metrów znajduje się mur. Na tym odcinku poprzednio również była oficyna. Podał, że po śmierci rodziców nie został ujawniony jako współwłaściciel posesji [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Działając z urzędu sąd administracyjny stwierdził bowiem, że postanowienia organów obydwu instancji skierowano do osoby zmarłej, a zatem nie mającej przymiotu strony. W toku postępowania administracyjnego (w dniu 23 grudnia 2015 r.) zmarła bowiem B. K. Fakt ten nie był co prawda znany organom obydwu instancji, lecz nie ma to znaczenia prawnego. Przymiot strony przysługuje bowiem jedynie osobie żyjącej. W razie śmierci strony w toku postępowania z mocy art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w jej miejsce wstępują następcy prawni (spadkobiercy). Zatem śmierć współwłaścicielki działki nr 1 ([...]), na którą m.in. postanowieniami organów obydwu instancji nałożono obowiązek wstrzymania robót rozbiórkowych i wykonania określonych robót, skutkuje wstąpieniem w jej miejsce spadkobiercy, którym jest A. C., co ustalono w toku postępowania sądowego. Nałożenie obowiązków na osobę zmarłą czyni postanowienia organów obydwu instancji obarczone wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 kpa, co skutkuje ich nieważnością. Już z tych względów oba postanowienia podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369). Wobec uwzględnienia skargi, należało na wniosek skarżącego zasądzić na jego rzecz zwrot kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. Niezależnie od powyższych stwierdzeń sąd administracyjny uznał, że zakres nałożonych obowiązków – abstrahując od prawidłowości zastosowania trybu z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), wykracza poza ramy niezbędnych zabezpieczeń w rozumieniu ust. 2 pkt 2 tego przepisu. Organy obu instancji orzekły bowiem o wstrzymaniu robót rozbiórkowych oraz nakazały wykonanie robót doprowadzających pozostały mur w granicy obydwu sąsiednich działek do odpowiedniego stanu technicznego i to bez zbadania, czy jest to możliwe z uwagi na stan tego muru i stopień uszkodzeń. Kwestia ta jest zaś o tyle istotna, że mur jako pozostałość ściany ma wysokość od 3 do 3,5 m, co stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nie wiadomo też, jakiego odcinka (fragmentu) muru dotyczy nakaz. Wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego muru winny zaś podlegać wyjaśnieniu w trybie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego – w drodze odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Nadto, zasadnie skarżący wskazał na fakt, że skoro przedmiotowy mur stanowi pozostałość budynku gospodarczego znajdującego się na jednej z działek (wg organów nadzoru – nr 1 – [...], wg skarżącego – nr 2 – [...]), obowiązki należało nałożyć zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego na inwestora, czyli osoby wykonujące roboty rozbiórkowe, a w dalszej kolejności na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, którym jest budynek gospodarczy, a nie sam pozostały po nim mur, pełniący jedynie funkcję ogrodzenia, lecz który nie był zrealizowany w tym celu. Zdaniem sądu administracyjnego, bez znaczenia są mapy archiwalne, na które powołał się organ odwoławczy, przyjmując, że jest to ściana wspólna. Taki charakter miałaby jedynie wówczas, gdyby przynależała do dwóch budynków na działkach sąsiednich. Jeżeli zaś stanowiła element konstrukcyjny tylko jednego budynku, nawet jeżeli położona była na dwóch działkach, ściana taka winna być traktowana jako część obiektu, usytuowanego w większym zakresie na jednej z działek, a zatem stanowiąca własność tylko właścicieli jednej z działek jako jej część składowa (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 73/10). Przepis art. 154 kodeksu cywilnego nie zmienia zasady z art. 52 Prawa budowlanego oraz art. 48 i art. 151 kodeksu cywilnego Wątpliwości co do rzeczywistego stanu zagospodarowania obydwu działek nie zostały należycie wyjaśnione w toku postępowania, co potwierdzają zarzuty skargi i wyjaśnienia uczestnika postępowania J. B. Celowe jest też sporządzenie planu sytuacyjnego istniejącej poprzednio i obecnie zabudowy w granicy działek z uwagi na nieczytelność materiału fotograficznego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy jednak w pierwszym rzędzie należy mieć na uwadze wątpliwość, czy w niniejszej sprawie prawidłowo wdrożono tryb z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. O ile przedmiotem postępowania były roboty rozbiórkowe, to niezależnie od braku ustaleń, kiedy i kto je prowadził oraz czy były one legalne w świetle art. 31 Prawa budowlanego, brak podstaw do nałożenia obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, celem wykonania nowego obiektu w postaci ogrodzenia o nieustalonej wysokości i przebiegu (długości) – przy wykorzystaniu pozostałości ściany po zawalonym budynku gospodarczym i to bez zbadania, czy pozostała część ściany spełnia wymogi bezpieczeństwa konstrukcji. Jeżeli obiekt nie spełnia wymagań, umożliwiających jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, bądź jego właściciel lub zarządca nie ma zamiaru albo możliwości przeprowadzenia jego odbudowy, remontu, wówczas zasadne jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki i uporządkowaniu terenu z mocy art. 67 Prawa budowlanego, chyba że chodzi o obiekt wpisany do rejestru zabytków. W tym wypadku zastosowanie ma tryb uregulowany rozp. Min. Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198 poz. 2043). Zbędne było też wydanie nakazu wykonania zabezpieczeń. Zatem w pierwszym rzędzie dla zastosowania prawidłowego trybu niezbędne jest ustalenie, czy z uwagi na zły stan techniczny przedmiotowej ściany jako pozostałości budynku gospodarczego bądź też kilku budynków oraz wolę współwłaścicieli działki, na której posadowiona była jego większa część, możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Na tym etapie postępowania sądowego z uwagi na brak udziału w postępowaniu administracyjnym spadkobiercy zmarłej w jego toku współwłaścicielki działki nr 1, brak też przesłanek z art. 105 § 1 kpa do umorzenia tego postępowania w stosunku do skarżącego i pozostałych współwłaścicieli tej działki, a w szczególności w sytuacji, gdy organ odwoławczy ustalił, że budynek którego częścią jest mur znajdował się na tejże działce. Jedynie gdyby mur stanowił element (wspólną ścianę) dwóch budynków, wówczas stanowiłby współwłasność, a obowiązek jego naprawy czy rozbiórki, obciążałaby wszystkich współwłaścicieli. Dochodzenie zwrotu poniesionych na ten cel wydatków możliwe byłoby w procesie cywilnym. Niezbędne jest też precyzyjne określenie, jakiego odcinka (fragmentu) muru dotyczy postępowanie. mr