II SA/Gl 1102/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant referent Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi [...] w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...]zł ([...]złotych). Starosta C. decyzją nr [...] z dnia [...] r. udzielił P. G. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego wraz z nadbudową o część usługową /[...]/ na parcelach nr [...] oraz [...] obręb [...] w S. oraz zatwierdził projekt budowlany powyższej rozbudowy i nadbudowy. W [...] 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalno-usługowego /postanowienie z dnia [...] r./ jako prowadzone w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, a następnie wydał decyzję z dnia [...] r. /art. 51 ust. 1 pkt 2/ nakazującą inwestorowi dokonanie określonych czynności w wyznaczonym terminie. Z kolei Starosta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił – z urzędu – decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] r., a Wojewoda [...] – po rozpoznaniu odwołania – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89, poz. 414 z zm./ uchylił decyzję Starosty C. i orzekł o uchyleniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. w postępowaniu naprawczym prowadzonym w stosunku do przedmiotowej inwestycji wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], którą w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /t.j. z 2000 r., Dz.U. nr 106 poz. 1126 z zm./ nałożył na P. G. wykonanie obowiązków w niej określonych. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 480/04 oddalił na tę decyzję skargę /wyrok ten uprawomocnił się 17 stycznia 2006 r./. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane t.j. Dz.U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z zm./ nakazał P. G. wykonanie rozbiórki części budynku przy ul. [...] w S., która została dobudowana i nadbudowana z istotnymi odstępstwami od decyzji Starosty C. z dnia [...] r. /wycofanej z obrotu prawnego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] r./, co jest równoznaczne z doprowadzeniem obiektu do stanu sprzed [...] r. W uzasadnieniu faktycznym organ odwołał się do ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., którą utrzymano w mocy nałożone – decyzją organu I instancji – na inwestora obowiązki. Inwestor był zobowiązany do przedłożenia w określonym terminie ekspertyzy i projektu budowlanego zamiennego. Ponieważ – mimo upływu znacznego okresu czasu – inwestor tych obowiązków nie wykonał należało orzec rozbiórkę niezgodnie z prawem wykonanej części obiektu. W odwołaniu P. G. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 i art. 8 kpa poprzez odmowę przedłużenia terminu, mimo zdarzenia losowego, jakim była hospitalizacja wykonawcy projektu wskutek [...]. Inwestor podał, że organ przedłużył termin wykonania nałożonych obowiązków do [...] 2005 r. Jednakże wykonawca projektu zamiennego właśnie w tym okresie uległ ciężkiej chorobie, a kolejny wykonawca – Z. G. – dysponował zbyt krótkim czasem na sporządzenie projektu zamiennego odpowiadającego wymogom organu. Tenże projekt zamienny inwestor dołączył do odwołania, przyznając, że składa go po terminie. Organ odwoławczy w ramach uzupełnienia materiału dowodowego zarządził i przeprowadził w dniu [...] r. rozprawę administracyjną, a następnie wydał w dniu [...] r. na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 kpa w związku z art. 51 ust. 5 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane /Dz.U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z zm./ zaskarżoną decyzję. Decyzją tą uchylono w całości decyzję organu I instancji o rozbiórce obiektu [...] do stanu sprzed dnia [...] 2000 r.; orzeczono o częściowej rozbiórce obiektu, w zakresie wynikającym z opracowania projektowego które należy złożyć do dnia [...] 2006 r., z zagrożeniem wdrożenia po bezskutecznym upływie tego terminu wykonania zastępczego w ramach postępowania egzekucyjnego. Równocześnie w decyzji określono przedmiot powyższego opracowania, które powinno obejmować zakres robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z przepisami, spełniać wymogi rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wymogi branżowe, ustawy o drogach publicznych, i uwzględniać stosunki własnościowe w terenie. Wskazano także, że kubaturę obiektu pozostałą poza zakresem rozbiórki należy ująć w formie projektu budowlanego zamiennego, spełniającego wymogi wynikające z art. 33, 34 i 35 Prawa budowlanego wraz z ekspertyzą techniczną orzekającą o sprawności i bezpieczeństwie tej części obiektu. W uzasadnieniu organ powołał się na wyniki rozprawy administracyjnej, której uczestnicy uznali, że dostosowanie inwestycji do zgodności z prawem i przepisami należy przeprowadzić przy uwzględnieniu możliwości technicznych rozbiórki – czyli przebiegu głównych elementów konstrukcyjnych obiektu, a nie tylko zaszłości postępowania administracyjnego. Organ nadto wskazał, że rozstrzygnięcie podyktowane jest uznaniem nadrzędności dobra społecznego nad wymogiem bezwzględnej likwidacji zaistniałych nieprawidłowości popełnionych w trakcie realizacji inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył [...]. Skarga jest wyrazem niezadowolenia Stowarzyszenia z przedwczesnego – w jego ocenie – orzeczonia częściowej rozbiórki obiektu. Jest to – zdaniem autorów skargi – niezrozumiałe bowiem postępowanie toczy się od ponad 5 lat, a doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem jest możliwe. Nie jest też zasadne twierdzenie, że inwestycja naruszyła pas drogowy czy spowodowała utrudnienie w ruchu drogowym. Przede wszystkim w skardze zostały zaakcentowane okoliczności społeczne, które przemawiają za utrzymaniem obiektu przychodni w obecnym stanie. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło nadto brak zawiadomienia o rozprawie administracyjnej w dniu [...] r. przez co organ naruszył prawo Stowarzyszenia do czynnego udziału w postępowaniu. W konkluzji skargi skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy domagał się oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych do niego decyzji pod względem zgodności z prawem, a w trakcie procesu kontroli – rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej powoływana jako ppsa/. W oparciu o te reguły skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 § 1 pkt 2 kpa/, a mianowicie przepisu art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. /t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z zm./. Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji w art. 51 ust. 5 zobowiązywało organ nadzoru budowlanego, który uprzednio wydał decyzję określoną w art. 51 ust. 1 pkt 3, do sprawdzenia czy zobowiązany nałożone tą ostatnią decyzją obowiązki wykonał w terminie. W przypadku stwierdzenia niewykonania w terminie obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, organ nadzoru był zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 5. Przedmiotowy zakres rozstrzygnięć podejmowanych w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego został określony w tym przepisie. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego część, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Żadne inne rozstrzygnięcie w stosunku do obiektu będącego przedmiotem postępowania nie znajduje podstawy prawnej w art. 51 ust. 5. Podejmując decyzję na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego o rozbiórce obiektu lub jego części organ jest zobowiązany do określenia zakresu tej rozbiórki przez wskazanie miejsca położenia obiektu lub jego części objętych nakazem. W przypadku gdy nakaz rozbiórki obejmuje część obiektu należy szczególnie dokładnie wskazać zakres rozbiórki. Może to nastąpić przez podanie np., że nakaz dotyczy dachu, czy piętra. Można także części objęte nakazem rozbiórki określić w decyzji przez odwołanie się do sporządzonych, opisanych i znajdujących się w aktach administracyjnych rysunków. W każdym razie opis obiektu, jego części podlegających rozbiórce musi być jednoznaczny bo tylko w takiej sytuacji będzie on mógł być wykonany w postępowaniu egzekucyjnym. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja – z powołaniem się na art. 51 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 – nakazuje częściową rozbiórkę obiektu, ale zakres tej rozbiórki uzależnia od przyszłego opracowania projektowego, do którego złożenie zobowiązuje inwestora. Przedmiot tego opracowania projektowego w tym "nadanie formy projektu budowlanego zamiennego" kubaturze obiektu pozostałej poza zakresem rozbiórki wynikającej z tego opracowania wyraźnie świadczy o tym, że mimo, iż podstawą prawną decyzji był art. 51 ust. 5, decyzja ta faktycznie zmierza do doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem, a określenie części obiektu podlegającego rozbiórce pozostawia przyszłemu sporządzonemu na zlecenie inwestora opracowaniu projektowemu. Oznacza to, iż w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji w istocie organowi nie był znany zakres rozbiórki, a w szczególności zakres ten nie odnosił się do części obiektu zrealizowanego niezgodnie z prawem. Sąd, który dokonuje kontroli zaskarżonych aktów jedynie przy użyciu kryterium legalności nie mógł zaakceptować argumentacji organów o charakterze społeczno-celowościowym w sytuacji gdy zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza prawo. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W oparciu o art. 152 ppsa orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, a o kosztach rozstrzygnął na zasadzie art. 200 i 205 ppsa. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zbędnym stało się odniesienie do zarzutów skargi.