II SA/Gl 1102/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi L. C. i S. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 §1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz.23 ze zm. – dalej k.p.a.), umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w związku z budową wolnostojącego budynku gospodarczego z garażem przy ul. [...] (parcela nr 1) w T., stanowiących istotne odstępstwo od projektu zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...]r., wydaną przez Urząd Miejski w T.– Wydział Gospodarki Terenowej. W uzasadnieniu podano m. in., że w związku z pismami kierowanymi do organu przez właścicieli posesji przy ul. [...] – L. i S. C., PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ww. robót budowlanych. Służby PINB przeprowadziły kontrole na terenie nieruchomości, w obecności jej właścicielki M. B.-N. Stwierdzono, że na przedmiotowej parceli znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny oraz wolnostojący budynek gospodarczy z garażem, usytuowany w południowo-wschodnim narożniku działki. W oparciu o przedłożone dokumenty ustalono, iż budynek garażowo-gospodarczy na parceli nr 1 nie jest samowolą budowlaną, gdyż został wybudowany na podstawie projektu technicznego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę - decyzja z dnia [...] r. Kontrole potwierdziły zasadniczą zgodność usytuowania obiektu z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, zarówno w zakresie lokalizacji w południowo-wschodnim narożniku parceli nr 1, jak i wymiarów gabarytowych budynku i wymiarów pomieszczeń, wchodzących w jego skład. Uzyskano również informację, iż budynek ten został wzniesiony w latach 1978-79. Inwestorem ww. robót była nieżyjąca już A. B. Natomiast we wrześniu 2012 r. obecna właścicielka nieruchomości – M. B.-N., przeprowadziła jego remont, polegający na wymianie stolarki okna, drzwi oraz pokrycia dachowego z papy wraz z orynnowaniem i obróbkami blacharskimi. Wyremontowano też tzw. "murek ogniowy", który przebiega m. in. wzdłuż granicy działki sąsiedniej nr 2, należącej obecnie do Państwa C. Kwestią sporną stało się faktyczne usytuowanie budynku gospodarczego z garażem na parceli nr 1 w aspekcie przekroczenia granic nieruchomości od strony wschodniej (ok. 30-50cm), a także usytuowanie ściany południowej obiektu w pewnej odległości od ogrodzenia (ok. 95cm). W dniu 29 marca 2016 r. zobowiązana M. B.-N. przedłożyła opinię geodety uprawnionego inż. K. P. Wynika z niej, że uwzględniając dopuszczalny błąd pomiaru, budynek garażowy wolnostojący zlokalizowany jest w całości na dz. 1 i nie przekracza granic nieruchomości. Z kolei stan techniczny przedmiotowego budynku PINB w T. uznał za właściwy i niestwarzający jakiegokolwiek zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia dla środowiska. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli L. C. i S. C. zaskarżając ją w całości. Zarzucili: 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 105 par. 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie w sprawie w sprawie robót budowlanych wykonanych w związku z budową wolnostojącego budynku gospodarczego z garażem stało się bezprzedmiotowe w całości; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – dalej p.b.), poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy odsunięcie ściany budynku od granicy o ok. 90 cm od strony południowej (granica z parcelą 3) uznać należy za nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu techniczno-roboczego. Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji i nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) decyzją z dnia [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że budynek garażowo-gospodarczy na parceli nr 1, nie jest samowolą budowlaną, gdyż został wybudowany na podstawie projektu technicznego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Budynek ten zlokalizowany jest w całości na dz. 1 i nie przekracza granic nieruchomości. Skarżący nie przedstawili dowodu przeczącego ww. ocenie uprawnionego geodety. Organy nadzoru budowlanego nie są kompetentne do ustalania przebiegu granicy między nieruchomościami. Budynek może być w dalszym ciągu użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, gdyż nie stwarza zagrożenia dla zdrowia bądź życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Jego lokalizacja jest zasadniczo zgodna z projektem i uzgodnieniami, nie narusza również ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję złożyli L. C. i S. C., zaskarżając ją w całości. Zarzucili: 1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 105 §1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie w sprawie w sprawie robót budowlanych wykonanych w związku z budową wolnostojącego budynku gospodarczego z garażem stało się bezprzedmiotowe w całości; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 p.b., poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zmiana lokalizacji przedmiotowego budynku o niecały metr w ramach danej działki uznać należy za nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu techniczno-roboczego, pomimo iż zmiana następuje z przekroczeniem granic działki skarżących. Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji WINB i nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z projektem budowlanym, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji WINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że błędnym jest ustalenie poczynione przez organ w oparciu o opinię geodety, jakoby budynek garażowy wolnostojący zlokalizowany miał być w całości na dz. 1 i miał nie przekraczać granic nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie nie wykonał wcześniejszych zaleceń WINB, bowiem trudno za opinię biegłego uznać dokument prywatny przedłożony w dniu 29 marca 2016 r. przez M. B.-N. Skarżący nie byli obecni podczas pomiarów, jakich miał dokonywać geodeta w terenie, nie byli oni nawet o takich czynnościach powiadomieni. W ocenie skarżących powyższe pomiary dokonane przez geodetę budzą poważne wątpliwości. Zapisy w opinii są niejednoznaczne i mogą budzić zastrzeżenia. Brak w opinii informacji, jaki dopuszczalny błąd pomiaru przyjął wykonawca formułując swoje podsumowanie, jak również brak informacji, ile wynosi odległość budynku od linii granicznej. Jednoznaczne stwierdzenie, czy mogło dojść do przekroczenia granic wymagałoby zlecenia jednoczesnego wznowienia znaków granicznych i pomiaru sytuacyjnego budynku (garażu). Wbrew ustaleniom organu powyższy obiekt istotnie odstępuje od zatwierdzonego projektu techniczno – roboczego. Ostatnio przeprowadzony remont, wbrew ustaleniom organu, wykracza poza dotychczasowy obrys budynku, bowiem istniejący murek przeciwogniowy został poszerzony poprzez wysunięcie blachy opierzenia o dalsze 8-10 cm pod ocieplenie styropianem ściany zewnętrznej i tak znajdującej się na posesji skarżących. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowy budynek nie jest samowolą budowlaną, gdyż został wybudowany na podstawie projektu technicznego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z przeprowadzanych dowodów sporny budynek jest zlokalizowany w odległości ok. 95 cm od ogrodzenia działki o nr 3 oraz – wbrew twierdzeniom skarżących – w linii granicznej z działką o nr 2. W toku postępowania organ I instancji powziął uzasadnione wątpliwości, co do przebiegu granicy z działką nr 2 i usytuowania budynku w stosunku do granic, przez co konieczne było uzyskanie ekspertyzy uprawnionego geodety. Jej dostarczenie organ zlecił na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Opinia taka została dostarczona. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. ma charakter dowodowy, tak jak i uzyskana w trybie tego przepisu ekspertyza, względnie ocena techniczna (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 października 2016 r., sygn. II SA/Bd 613/16; wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. II OSK 440/14). Przy tym, jak się przyjmuje, nie można uznawać, że autorowi ekspertyzy przysługuje status biegłego w rozumieniu przepisów k.p.a., musi on jednak posiadać wiedzę specjalną oraz spełniać wymóg posiadania wymaganych ustawą uprawnień (wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2645/12). Skoro przedmiotowa ekspertyza geodety uprawnionego ma charakter procesowy, przewidziany przez ustawodawcę, to brak jest podstaw, by nie traktować jej jako dowodu, aczkolwiek podlegającego ocenie, jak każdy inny dowód (art. 75 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a.). Niewątpliwie została ona sporządzona przez osobę mającą wiadomości specjalne i została poprzedzona niezbędnymi pomiarami w terenie. Żaden przepis nie wymaga, by tego rodzaju czynności, w tym konkretnym trybie, miały odbywać się z udziałem osób postronnych (np. sąsiadów) i by należało ich o tym informować. Pomiary wykazały m. in., że budynek wg dawnej mapy miał inne wymiary i powierzchnię, niż w rzeczywistości. Są to dane obiektywne i dość łatwo wymierzalne. W tym zakresie skarga ich nie kwestionuje, kwestionuje jedynie przebieg granicy, a co za tym idzie położenie budynku w odniesieniu do linii rozgraniczającej sąsiednie nieruchomości. Faktem jest, że dawna mapa geodezyjna, np. pozyskana w 2014 r., wykazywała przekroczenie granicy przez sporny budynek, aczkolwiek – co ponownie należy podkreślić – w sposób odbiegający od stanu faktycznego zwiększała także jego wymiary. Ekspertyza geodety K. P. odnosi się wprost do tych okoliczności, aczkolwiek jest podważana w skardze. Wskazać należy, że jej uzupełnieniem jest mapa przyjęta do zasobu geodezyjnego w dniu 22 lipca 2016 r., zawierająca odpowiednie poświadczenia. Została ona w trybie art. 106 §3 p.p.s.a. dopuszczona na rozprawie jako dowód uzupełniający. Nie wynikają z niej nowe okoliczności, nieznane organom, a jedynie te, które są przedmiotem ekspertyzy K. P. i obrazujące faktyczne położenie obiektu. Sąd miał zatem prawo taki dowód przeprowadzić, bowiem było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący nie przedstawili żadnego innego dowodu, w tym nawet ekspertyzy prywatnej, która by miała podważać treść ww. dokumentów. Faktem jest, że opinia prywatna nie ma waloru opinii biegłego w rozumieniu przepisów k.p.a. (tak np. wyrok WSA w Gdańsku z 21 maja 2008 r., II SA/Gd 130/08), jednak w wyroku NSA z 30 czerwca 2009 r., I GSK 888/08, wskazuje się, że zarówno opinia sporządzona na zlecenie strony, mająca moc dokumentu prywatnego, jak i opinia biegłego, podlegają ocenie, jak każdy inny dowód. Dlatego też spór o walory dowodowe opinii biegłego powołanego przez organy i stronę − w zasadzie traci na znaczeniu. Wynika to stąd, że świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nie było zatem przeszkód, by skarżący opinię prywatną uzyskali i przedłożyli. Organy zatem dokonały niezbędnych ustaleń co do położenia budynku w terenie, posiłkując się opinią rzeczoznawcy, skarżący z kolei nie przedstawili żadnego dowodu przeciwnego, kwestionując wynik pomiarów geodezyjnych, choć wynik ten ma odzwierciedlenie w aktualnej mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego (z 2016 r.). Należy przy tym wyjaśnić, iż do właściwości organów nadzoru budowlanego nie należy rozstrzyganie sporów granicznych (tak wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2016 r., sygn. VII SA/Wa 1799/15). Organ nadzoru budowlanego nie ma również obowiązku przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego za strony, które uważają, że granice mają inny przebieg, niż w dokumentacji. Jeśli takie postępowanie zostanie przeprowadzone we właściwym trybie (np. zainicjowane przez skarżących) i wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne co do przebiegu granicy, będzie to ewentualnie podstawa do rozważenia wszczęcia postępowania wznowieniowego w niniejszej sprawie (art. 145 §1 k.p.a.). Skarżący wskazują w skardze, że "(...) jednoznaczne stwierdzenie, czy mogło dojść do przekroczenia granic wymagałoby zlecenia jednoczesnego wznowienia znaków granicznych i pomiaru sytuacyjnego budynku (garażu)." Skoro organ nadzoru budowlanego, zgodnie z powyższymi uwagami, nie ma obowiązku prowadzenia tego rodzaju postępowań geodezyjnych za strony (finansując je ze środków publicznych), zatem sami skarżący mieli możliwość zainicjowania takiego postępowania i przedstawienia jego wyników w niniejszej sprawie. Niewątpliwie tak uzyskana dokumentacja zostałaby przez organy uwzględniona. Faktem jest, że przedmiotowy budynek został posadowiony z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego (mniej niż 1 m). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje jednak pogląd (akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie), że stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego parametrów budynku, o których mowa w art. 36a p.b. nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Inaczej mówiąc podkreśla się, iż to, czy w danym przypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 pkt 1-7 art. 36a, ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy (tak m. in. komentarz do art. 36a ustawy – Prawo budowlane, red. Z Niewiadomski, Warszawa 2015 r., s. 427 – 428). Za takim rozumieniem tego przepisu, pozostawiającym organom administracji budowlanej pewien margines uznaniowości, przemawia wykładnia celowościowa tego artykułu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że dokonanie wykładni językowej prowadziłoby do wniosku, że każde, nawet nieznaczne odstępstwo, wymagałoby uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższe mogłoby w praktyce skutkować wręcz paraliżem inwestycji, biorąc pod uwagę, że zmiana niektórych parametrów może być spowodowana czy to wykorzystaniem innego materiału budowlanego, czy też niewielkimi błędami pomiarów, a nawet zastaną sytuacją w terenie, która wcześniej nie była znana, a ujawniła się np. w czasie dokonywania wykopów pod fundamenty (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 11 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Gl 937/14). Należy zatem podzielić stanowisko organów, że przedmiotowy obiekt może być w dalszym ciągu użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, gdyż nie stwarza zagrożenia dla zdrowia bądź życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Jego lokalizacja jest zasadniczo zgodna z projektem i uzgodnieniami, a faktyczne odstąpienie od zatwierdzonego projektu (mniej niż 1 m w ramach tej samej nieruchomości) nie ma charakteru "istotnego". Wskazać również należy, że wg zatwierdzonego projektu budowlanego i rzutów budynek ten miał mieć wysokość 320 cm, trudno więc dociec, na jakiej podstawie wywodzi się w skardze, że miał on mieć wg projektu 2,3m, a został podwyższony do 3m. Nadto w skardze pisze się o "ostatnio przeprowadzonym remoncie" (dwie ostatnie strony), który miałby zmienić parametry budynku, trudno jednak dociec, kiedy miałby on być przeprowadzony. "Ostatnio przeprowadzony remont" jest bowiem sformułowaniem wielce nieprecyzyjnym. Można co najwyżej domyślać się, że chodzi o remont, o którym mowa w decyzji organu I instancji, czyli remont z 2012 r. Należy wskazać, że geodeta K. P., wykonując pomiary i swoją ekspertyzę, brał pod uwagę stan obiektu taki, jaki zastał, czyli z wszelkimi wcześniej dokonanymi ewentualnymi modyfikacjami. Nie doszło zatem do naruszenia art. 75 §1, art. 80, art. 105 §1, art. 107 §3 k.p.a., art. 36a ust. 5 p.b., art. 81c ust. 2 p.b., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.