II SA/Gl 1104/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Łucja Franiczek Sędziowie WSA Rafał Wolnik Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi G. J. oraz R. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm./ z upoważnienia Prezydenta Miasta T., umorzono postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę cmentarza komunalnego – część południowa w T. przy ul. A. W uzasadnieniu podkreślono, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w związku z wycofaniem w dniu [...] 2005r. przez wnioskodawcę wniosku wraz z przedłożoną do zatwierdzenia dokumentacją. Wniosek w przedmiotowej sprawie, datowany z dnia [...] 2005r., wraz z załącznikami tj. m.in. decyzją z dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: część południowa Cmentarza Komunalnego przy ul. A w T. z zespołem kostnicy, ogrodzeniem, parkingiem, siecią wodociągową, kanalizacją sanitarną i deszczową, siecią i urządzeniami energetycznymi, teletechnicznymi, ciepłociągiem, na parcelach nr [...] (część), [...] (część), [...],[...],[...],[...],[...]; projektem budowlanym; oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na parcelach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], stanowiącymi własność Gminy Miasta T. - złożył Prezydent Miasta T.. Od decyzji tej odwołanie wnieśli Państwo G. i R. J. sprzeciwiając się umorzeniu tego postępowania, gdyż – ich zdaniem - jest to działanie na szkodę interesu publicznego. Podkreślili, że właśnie działka stanowiąca ich własność stała się przyczyną wycofania wniosku, gdyż uchylone zostały decyzje w przedmiocie wywłaszczenia tej nieruchomości, a zatem inwestor nie uzyskał prawa do gruntu, na którym planował budowę. Wskazano także, że strony ponawiają propozycje wykupu części swojej nieruchomości na drodze cywilno – prawnej, co umożliwi realizacje planowanego przedsięwzięcia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. o nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i stwierdził, że wobec wycofania wniosku o pozwolenie na budowę cmentarza nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania i brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodzili się G. i R. J., którzy w dniu [...] 2005r. wnieśli skargę do Sądu kwestionując prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W skardze tej oraz następnych pismach procesowych z dnia [...] 2006r, [...] 2006r i [...] 2006r. skarżący podkreślili, że nie sprzeciwiali się budowie cmentarza komunalnego w zaplanowanym miejscu, jednak działania podejmowane przez Prezydenta Miasta T. pod pretekstem realizacji tej inwestycji były bezprawne. Wskazano na procedurę związaną z realizacją tego celu publicznego, próby przejęcia działki skarżących w trybie wywłaszczenia. Powołując art. 7 kpa zarzucono niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niepodjęcie działań w celu załatwienia sprawy ostatecznie z uwzględnieniem interesu społecznego tj. budowy cmentarza. Nadto przytoczono zarzuty kierowane już uprzednio przez skarżących jako uwagi do złożonego wniosku o pozwolenie na budowę. Nadto powołując się na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wskazano na możliwość nałożenia przez organ obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, a po upływie wyznaczonego w tym celu terminu na obowiązek wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu. Dlatego też – zdaniem skarżących – niedopuszczalne było umorzenie postępowania skoro tyle lat trwały różne postępowania zmierzające do realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta powyższymi uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga - zdaniem składu orzekającego - nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm. – zwana dalej kpa) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie zatem postępowania administracyjnego, w sytuacji kiedy zgodnie z przepisami prawa organ może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, wymaga wyraźnego wniosku strony, tj. osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tylko bowiem poprzez uzewnętrznienie swej woli w sposób niebudzący wątpliwości, a zatem przez złożenie podania spełniającego wymogi z art. 63 k.p.a., dany podmiot staje się stroną zainicjowanego przez siebie postępowania. Podkreślić należy, że samo skierowanie żądania wszczęcia postępowania nie powoduje jego zawiązania ex lege, bowiem organ, który takie żądanie otrzymał, będzie zobligowany do respektowania przepisów określających wymogi formalne danego wniosku. Przepisy prawa materialnego mogą bowiem wyraźnie wskazywać, że określone postępowanie wszczyna się na wniosek uprawnionego podmiotu, który winien zawierać konieczne elementy. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek Gminy T., która w dniu [...] 2005r. złożyła wniosek o pozwolenie na budowę cmentarza komunalnego – część południowa w T. przy ul. A. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego planowaną inwestycję budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże w myśl art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast w rozpatrywanej sprawie złożony wniosek nie zawierał wszystkich koniecznych elementów - załączników. Skoro więc Gmina T. nie złożyła stosownego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane to koniecznym stało się wezwanie jej przez organ do uzupełnienia braków formalnych tegoż wniosku. Jednakże wobec niemożności usunięcia wskazanych uchybień przez inwestora - Gmina T. w dniu [...] 2005r. wycofała swój wniosek o pozwolenie na budowę. W myśl art. 105 § 1 kpa - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych tj. jeżeli brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może mieć różne postacie: obiektywną i subiektywną tj. strona uznaje postępowanie wszczęte na jej żądanie za bezprzedmiotowe i składa oświadczenie o cofnięciu podania. Nadto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001r. o sygn. akt V SA 381/01 wyrażono pogląd, że decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105 § 1 kpa wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści. Natomiast sugerowana przez skarżących konieczność oparcia się na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie mogła mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Zobowiązanie bowiem inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, a wobec niedopełnienia tego obowiązku odmowa zatwierdzenia pozwolenia na budowę, dopuszczalne jest wyłącznie w przypadku podtrzymywania przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę i nieuzupełnienia jego braków mimo stosownego wezwania. Natomiast w rozpatrywanej sprawie wycofanie wniosku o pozwolenie na budowę planowanej inwestycji musiało skutkowało bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania i w konsekwencji jego umorzeniem. Skoro zatem Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.