II SA/Gl 1104/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia 7 października 2016 r. A. S., zam. w L. przy ul. [...] wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o dokonanie oceny stanu budynku położonego w L. przy ul. [...], którego jest współwłaścicielką. W tym budynku, w lokalu wynajmowanym przez "A" sp. z o.o. w K. doszło do pęknięcia ściany przy nadprożu. Dnia 28 października 2015 r. w sprawie zostały przeprowadzone oględziny budynku. W ich trakcie stwierdzono, że w budynku są prowadzone roboty remontowe przez współwłaściciela (właściciela piętra) W. J. Polegały one min. na wybijaniu nowych otworów w ścianach. W związku z tym nakazano W. J. wstrzymanie robót oraz wykonanie odpowiednich zabezpieczeń (postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]). Zobowiązano go także do przedstawienia inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót. Wszczęto również postępowanie w sprawie legalności prowadzonych robót. W związku z przedstawieniem ekspertyzy decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazano W. J. dokonanie robót wskazanych w "inwentaryzacji". Miały one polegać między innymi na zabezpieczeniu stropu w przedmiotowym budynku. Od tej decyzji odwołanie wniosła A. S. nie zgadzając się z zakresem nakazanych robót. Pismem z dnia 28 stycznia 2016 r. reprezentujący odwołującą się M. K. poinformował organ nadzoru budowlanego, iż zakres koniecznych do wykonania robót jest zdecydowanie szerszy. Dokonano odkrywek osadzenia stropu i stwierdzono, że belki stropowe są w stanie katastrofalnym. Wykonane nowe belki stropowe nie są zazbrojone konstrukcyjnie. Wykonano je z gotowej zaprawy a nie betonu. Dnia 4 lutego 2016 r. zostały dokonane ponowne oględziny. Ich wynik wskazywał, iż poprzednia inwentaryzacja zawierała znaczną ilość nieścisłości. W związku z powyższym autor inwentaryzacji zobowiązał się do dokonania jej poprawy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po uzyskaniu aktualizacji inwentaryzacji wykonanej przez W. C. PINB w M. decyzja z dnia [...] nr [...] nakazał W. J., z terminem do [...] r., dokonanie szeregu robót budowlanych Ich zakres został ustalony w oparciu o aktualizację dokonaną przez autora inwentaryzacji. Miały one obejmować między innymi wykonanie remontu nadproża na parterze klatki schodowej, montaż na parterze budynku belek stropowych, wymianę w części pomieszczeń całych elementów stropu i wreszcie wykończenie wykonanych prac sufitem podwieszanym. Odwołanie od tej decyzji złożyła A. S. Zarzuciła ona nieścisłości w inwentaryzacji. Wskazała, że w jednym z pomieszczeń, w wyniku wykonanych robót nastąpi obniżenie stropu. W ten sposób przestanie spełniać wymagania przewidziane dla pomieszczeń użytkowych. Decyzja z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał skarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu II instancji nałożone na W. J. obowiązki są prawidłowe. Zostały wskazane w oparciu o inwentaryzację. Odwołująca się nie zakwestionowała zaś prawidłowości tej ostatniej przedkładając inną inwentaryzację. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła A. S. Zarzuciła organowi II instancji szereg uchybień. Przede wszystkim podniosła, że proponowała organowi II instancji, że dostarczy odpowiednią dokumentację. Wskazała, iż realizacja robót spowoduje, że część pomieszczeń w budynku przestanie być dla niej użyteczna. Podniosła także, że z W. J. doszli do porozumienia co do kosztów kompleksowego remontu budynku. Przedłożyła wreszcie nową ekspertyzę, zgodnie z którą zakres nakazanych robót jest nieprawidłowy. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach". Jednocześnie (zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy) "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". W rozstrzyganej sprawie przyczyną wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych było samowolne wykonanie przez W. J., właściciela części budynku położonego w L. przy ul. [...], prac remontowych polegających na zabezpieczeniu stropu. Organ I instancji wybrał właściwy tryb postępowania poprzez zobowiązanie inwestora do wykonania określonych robót budowlanych. Nie uwzględnił jednak dwóch okoliczności, które mają z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy znaczenie kluczowe. Przede wszystkim nie uwzględniły, iż przedmiotowy budynek stanowi własność dwóch podmiotów. Właścicielem piętra jest inwestor zaś właścicielką parteru – skarżąca. Nakazane roboty nie ograniczają się jednak tylko do części nieruchomości będącej własnością W. J. Część z nich miała być realizowana w części wspólnej, a część w części budynku będącej własnością A. S. Nie można było zatem woli tej ostatniej pominąć przy rozstrzyganiu sprawy. Nie ulega wątpliwości, że nakazanie robót, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wymaga zgody współwłaściciela nieruchomości (tym bardziej właściciela wyodrębnionego lokalu, który nie jest inwestorem). Jak trafnie wskazał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r. (II SA/Gl 935/16) "stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., oznacza nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". A ta okoliczność w ogóle przez organy administracji nie były badane. W ocenie składu orzekającego niedopuszczalne w sprawie jest również to, że w wyniku realizacji obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją dojdzie do istotnej ingerencji nie tylko we własność A. S. Dalej idącym skutkiem będzie obniżenie wysokości pomieszczenia w ten sposób, iż w świetle prawa nie będzie ono pełnić swoich dotychczasowych funkcji. Powyższe okoliczności powodują, iż należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., przy czym przyczyną orzeczenia kasatoryjnego były art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu. Uwzględni to, iż skarżąca i inwestor są zgodni co do konieczności poprawy stanu technicznego budynku oraz wspólnego poniesienia kosztów w tym zakresie. Dla przyśpieszenia postępowania może przeprowadzić rozprawę administracyjną, gdzie strony postępowania będą mogły przedstawić swoje stanowisko co do zakresu koniecznych robót i sposobu ich realizacji.