II SA/Gl 1104/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Bielsko-Biała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 19 czerwca 2019 r. nr NPII.4131.1.368.2019 w przedmiocie uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oddala skargę. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 czerwca 2019 r., nr NPII.4131.1.368.2019, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały nr VIII/102/2019 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 14 maja 2019 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony w całości, jako sprzecznej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. i art. 12 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 9 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 511 – dalej u.s.p.) w związku z art. 21 ust. 1 i 3 u.s.g. W uzasadnieniu organ podał, że na mocy przepisów: § 1 ust. 1, § 2 pkt 2 i 3, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i 3 i § 5 ust. 1 uchwały Rada Miejska w Bielsku - Białej upoważniła Prezydenta Miasta do dokonywania takich czynności prawnych jak m. in.: • nabywanie nieruchomości na rzecz Gminy Bielsko-Biała lub Miasta Bielsko-Biała na prawach powiatu, • zbywanie nieruchomości gruntowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. – dalej u.g.n.) o powierzchni do 4 arów, • zbywanie nieruchomości gruntowej lub jej części, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 5 u.g.n., tj. sprzedaży nieruchomości gruntowej na rzecz jej dotychczasowego użytkownika wieczystego, • obciążanie nieruchomości stanowiących własność Gminy lub Miasta na prawach powiatu ograniczonymi prawami rzeczowym (za wyjątkiem obciążania służebnością przesyłu na rzecz przedsiębiorców przesyłowych), Stosownie do treści uchwały warunkiem dokonania przez Prezydenta Miasta powyższych czynności prawnych jest uprzednie uzyskanie przez niego pozytywnej opinii właściwej merytorycznie komisji Rady Miejskiej. W ocenie organu nadzoru wprowadzenie takiego warunku przez Radę Miejską jest niezgodne z prawem. Wolą ustawodawcy było, aby komisje, zarówno stałe, jak i doraźne, funkcjonowały tylko i wyłącznie w obrębie rady gminy i były jej podporządkowane. Nie jest dopuszczalne kreowanie w drodze aktu prawa miejscowego odmiennego statusu tego organu i tworzenie jakiejkolwiek relacji komisji - podległości, zależności, a tym bardziej nadrzędności - wobec innych podmiotów, czy organów gminy, poza radą. W związku z powyższym nakładanie na organ wykonawczy obowiązku uzyskania przez niego w procesie gospodarowania nieruchomościami, opinii organu pomocniczego i wewnętrznego Rady - jest niedopuszczalne. Gmina Bielsko – Biała pismem z dnia 15 lipca 2019 r. złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zaskarżając ją w całości i zarzuciła jej rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. i art. 12 pkt 8 lit. a) u.s.p. w zw. z art. 21 ust. 1 i 3 u.s.g., polegające na błędnym uznaniu przez organ nadzoru, że Rada Miejska w Bielsku-Białej w sposób istotny naruszyła wskazane przepisy, nakładając na organ wykonawczy obowiązek uzyskania przez niego w procesie gospodarowania nieruchomościami opinii organu pomocniczego i wewnętrznego rady, art. 91 u.s.g., przyjmując zatem, że przedmiotowa uchwała rady miejskiej jest sprzeczna z prawem. Jednocześnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z regulacją art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Kompetencje wójta wiążą się z bieżącym gospodarowaniem mieniem komunalnym, zaś kompetencje rady dotyczą ustalania zasad gospodarowania nieruchomościami przekraczającego zakres zwykłego zarządu. Nie może zatem budzić wątpliwości, że wykonywanie bezpośredniego zarządu mieniem komunalnym, między innymi poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu gminy, należy do wyłącznej właściwości wójta, burmistrza, czy prezydenta. Zważywszy na powyższe, treść uchwały w zakresie, w jakim reguluje działanie komisji, stanowi odzwierciedlenie woli i decyzji samej Rady zawartej w uchwale. Rada wspomaga się działaniem komisji, co uzasadnia obszerny zakres spraw objętych kompetencją Rady Miejskiej w Bielsku-Białej, organu wykonującego zadania zarówno Gminy jak i Powiatu. Oczywistym jest, że zarówno stałe, jak i doraźne komisje rady, funkcjonują w jej obrębie i są jej podporządkowane. Komisje są organem wewnętrznym rady i wspomagają wyłącznie jej pracę w zakresie realizowanych zadań. W odniesieniu do treści rozstrzygnięcia nadzorczego opinia komisji, o której mowa w zakwestionowanej uchwale, stanowi ewidentnie wsparcie pracy Rady, stanowiąc swoisty "filtr" planowanych czynności prawnych w zakresie gospodarowania nieruchomościami w ramach funkcjonowania i działań rady. Komisja, wbrew stanowisku Wojewody Śląskiego, w żadnym zatem wypadku nie wspiera działalności Prezydenta Miasta Bielska-Białej, a tym bardziej nie sankcjonuje dokonywanych przez niego czynności. Na mocy spornych zapisów uchwały opinia komisji nie ma charakteru wiążącego dla organu wykonawczego, nie blokuje działania Prezydenta, albowiem w przypadku, gdy nie uzyskuje on pozytywnej opinii komisji na dokonanie czynności, może wystąpić do Rady o wyrażenie zgody na czynność. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru opinia komisji nie jest warunkiem do dokonania czynności prawnej. Działanie Prezydenta Miasta jest samodzielne. Jedynie w przypadku negatywnej opinii komisji Prezydent Miasta zwraca się do Rady Miejskiej o wyrażanie zgody na dokonanie czynności prawnej. Rezultat pracy komisji nie jest zatem wiążący dla Rady ani Prezydenta, a jedynie wyraża stanowisko komisji w danej sprawie. W żadnym przypadku komisja nie sankcjonuje działań organu wykonawczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności nadzorczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90." Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, w szczególności zostało ono wydane w terminie. Nadto skarga została poparta uchwałą z dnia 27 sierpnia 2019 r. o jej wniesieniu, w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.s.g. Powinnością Sądu było zatem ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały Rady Miejskiej. W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Dodatkowo, wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Stosownie do treści ww. przepisów uchwały, zakwestionowanych przez Wojewodę, warunkiem dokonania przez Prezydenta Miasta wskazanych tam czynności prawnych jest uprzednie uzyskanie przez niego pozytywnej opinii właściwej merytorycznie komisji Rady Miejskiej. W ocenie organu nadzoru wprowadzenie takiego warunku przez Radę Miejską jest niezgodne z prawem. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.g. rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Według ust. 3 tej regulacji "Komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności." W piśmiennictwie zasadnie zauważa się, że "Konieczność istnienia komisji wynika przede wszystkim z sesyjnego charakteru pracy rady gminy. Im więcej spraw zostanie omówionych na posiedzeniach komisji, tym sprawniej przebiegnie debata nad nimi podczas sesji rady gminy i szybciej będzie można podjąć uchwałę rady rozstrzygającą o istocie sprawy będącej przedmiotem uchwały. (...) Podstawowym zatem zadaniem komisji jest merytoryczne przygotowanie pod obrady rady określonego projektu uchwały (...). Ponadto komisje, jako podmioty niebędące organami gminy, nie mogą podejmować żadnych wiążących uchwał w sprawach należących do właściwości organów gminy, a więc rady czy wójta" (B. Dolnicki [red.], Martysz Cz., Komentarz do art. 21 u.s.g., , LEX-el., 2018, teza 3). Przy tym w świetle art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są: 1) rada gminy; 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z kolei według art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W świetle ust. 2 pkt 9 lit. a) tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy m. in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Podobne uregulowanie znalazło się w art. 12 pkt 8 lit. a) u.s.p. Tymczasem, np. §1 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi: "Nabywanie nieruchomości na rzecz Gminy Bielsko-Biała lub Miasta Bielsko-Biała na prawach powiatu w celu realizacji ich zadań, może być dokonywane, w ramach środków finansowych przewidzianych na ten cel w budżecie, jeżeli nieruchomość jest niezbędna w związku z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej - na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta, które określa formę nabycia (odpłatnie lub nieodpłatnie), po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwej merytorycznie komisji Rady Miejskiej. Według ust. 2 tego przepisu "W przypadku niewyrażenia opinii przez właściwą merytorycznie komisję Rady Miejskiej, Prezydent Miasta może wystąpić do Rady Miejskiej o wyrażenie zgody na nabycie danej nieruchomości na rzecz Gminy Bielsko-Biała lub Miasta Bielsko-Biała na prawach powiatu." Podobne kompetencje dla komisji przewidziano w § 2 pkt 2 i 3, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i 3 i § 5 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej. Nie było zatem prawidłowe subdelegowanie kompetencji Rady Miejskiej na komisje, mające na celu zupełnie inne zadania. Nie jest pewne, że opinia komisji (nawet pozytywna) byłaby w konkretnym przypadku tożsama ze stanowiskiem pełnej Rady, obradującej w szerszym gronie. Subdelegowanie to spowodowało przyznanie komisji konkretnych uprawnień wywołujących bezpośredni skutek wobec Prezydenta Miasta, który przy braku pozytywnej opinii komisji będzie musiał podjąć konkretne czynności proceduralne, by uzyskać stanowisko Rady. W zakwestionowanej uchwale przewidziano zatem pozaprawną procedurę weryfikacji stanowiska komisji, wywołującego bezpośredni skutek wobec zamiarów Prezydenta. Co więcej, np. wg §5 ust. 2 uchwały "W przypadku niewyrażenia pozytywnej opinii przez właściwą merytorycznie komisję Rady Miejskiej, Prezydent może wystąpić do Rady Miejskiej o wyrażenie zgody na zamianę określoną w ust. 1." Użyto tu sformułowania "niewyrażenia pozytywnej opinii", tak jak w §4 ust. 2. Z kolei w §1 ust. 2 uchwały wskazano, że "W przypadku niewyrażenia opinii przez właściwą merytorycznie komisję Rady Miejskiej, Prezydent Miasta może wystąpić do Rady Miejskiej o (...)". Tu z kolei użyto konstrukcji "niewyrażenia opinii", które prawnie różni się od zwrotu "niewyrażenia pozytywnej opinii" i oznacza niewydanie opinii w ogóle, choć §1 ust. 1 także mówi o "pozytywnej opinii". Okoliczności te świadczą o braku wewnętrznej spójności uchwały i przyznanie kompetencji komisjom, w sytuacji, kiedy stanowisko organu, jakim jest Rada, obradującym w szerszym gronie, mogłoby być zupełnie inne. Przy wydaniu przez komisję opinii pozytywnej Rada nawet nie miałaby możliwości, by się wypowiedzieć, skoro już sama opinia komisji byłaby dla Prezydenta podstawą działania. Mając na uwadze powyższe i stwierdzając, że organ uchwałodawczy dopuścił się istotnego naruszenia prawa, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę, jako wręcz oczywiście niezasadną, oddalił. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.