II SA/Gl 1105/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi B.K., E. K., W. S. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 145, art. 146 § 2 i art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm.), w wyniku uprzedniego wznowienia postępowania z wniosku obecnie skarżących odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] roku, nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie prawostronnego obwałowania rzeki [...] od miejscowości T. do granicy z województwem [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał m.in., że przeprowadzone po wznowieniu postępowanie wykazało, że wszystkie wymagane przez prawo uzgodnienia i opinie przed wydaniem decyzji zostały wykonane. Strony postępowania, które nie brały wcześniej udziału w postępowaniu otrzymały decyzję nr [...] i zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z raportem oddziaływania na środowisko. Strony nie wniosły uwag w tym zakresie. Konkludując organ stwierdził, że skoro nowa decyzja w swej istocie odpowiadałaby decyzji dotychczasowej, to należało odmówić jej uchylenia. W jednobrzmiących odwołaniach od tej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie. Powołali się na okoliczność, że decyzja nr [...] z dnia [...] roku doręczona im została dopiero w dniu [...] roku została przez nich zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a ich odwołanie przekazane zostało do tego organu przez organ pierwszej instancji w dniu [...] roku. W tym stanie rzeczy w ich ocenie nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego jeżeli decyzja jest już zaskarżona i akta sprawy znajdują się w organie odwoławczym. Podtrzymali swoje zarzuty, jakie wnieśli w odwołaniu od decyzji z dnia [...] roku, akcentując konieczność ograniczenia do minimum prac ziemnych, zagrożenie związane z budową wału w pobliżu budynków, naruszenie interesów osób trzecich poprzez utratę części gruntów rolnych, brak analizy budowy wału w związku z jego lokalizacją na żwirowisku. Wskazali ponadto, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja z dnia [...] roku nie są decyzjami wydanymi i podpisanymi przez Burmistrza. Rozpoznając łącznie wniesione odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy odnosząc się do merytorycznych zarzutów skarżących stwierdził, iż argumenty powołane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji w pełni poparte zostały zebranym w toku wznowionego postępowania materiałem dowodowym i odpowiadają unormowaniom ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Wskazał, że w decyzji z dnia [...] roku zawarto wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich poprzez nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do dysponowania nieruchomościami, na których będzie realizowana inwestycja. Z kolei sprawa przejęcia tych nieruchomości jest regulowana odrębnymi przepisami i stanowić będzie przedmiot odrębnego postępowania. Organ zwrócił także uwagę na przedwczesność zarzutów skarżących na etapie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jej zadaniem jest bowiem wskazanie jedynie, że na określonym terenie możliwa jest realizacja przedsięwzięcia, natomiast sprecyzowanie jego warunków następuje w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. W kwestii toczącego się postępowania odwoławczego organ stwierdził, iż oba postępowania toczą się w odrębnych trybach, co nie stanowi naruszenia prawa przy równoległym ich prowadzeniu. W aktach sprawy znajduje się także postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] roku, nr [...] stwierdzające w trybie art. 134 kpa niedopuszczalność wniesionego przez skarżących odwołania od decyzji z dnia [...] roku. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że w zaistniałej sytuacji skarżącym przysługuje jedynie możliwość żądania wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Postanowienie to nie stanowi jednak przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie. W skardze do Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego z dnia [...] roku. Zarzucili naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 54 ust. 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazali argumenty, które już wcześniej formułowali w toku postępowania administracyjnego zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyn, aniżeli te, które zostały w niej podniesione. Na wstępie wskazać przyjdzie, że sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że została ona wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie. Zasadnie organy obu instancji przyjęły, iż zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zasadnie również ustaliły, że żądanie wznowienia postępowania zostało dokonane w terminie określonym w art. 148 kpa. Skoro doszło do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, to zakończenie wznowionego postępowania administracyjnego następuje w formie decyzji rozstrzygającej dalszy byt prawny decyzji ostatecznej, której to postępowanie dotyczyło. Zgodnie z art. 151 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wówczas wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). Przepis art. 146 kpa ogranicza natomiast możliwość uchylenia decyzji w przypadku upływu terminów określonych w § 1 tego przepisu (odpowiednio dziesięć i pięć lat od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji), jak również w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). Z ustaleń organów wynika, że właśnie na tej ostatniej podstawie nastąpiła odmowa uchylenia decyzji. Jednakże stwierdzić przyjdzie, że w konsekwencji brzmienia powołanego wyżej art. 151 § 2 kpa na organie spoczywa obowiązek stwierdzenia, że dana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż w powołanym przepisie użyto wyrazu "ograniczy się do stwierdzenia", co stanowi obligatoryjność w tym względzie. Natomiast wystąpienie tzw. przesłanki negatywnej wyłączające dopuszczalność uchylenia tej decyzji przesądza, iż dana decyzja nie podlega eliminacji z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wydania po wznowieniu postępowania decyzji innej, aniżeli jednej z wymienionych w art. 151. To oznacza, ze w niniejszej sprawie winna była zapaść decyzja, o której mowa w art. 151 § 2 kpa. Nie istniała bowiem podstawa odmowy uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, a to wobec jednoznacznego ustalenia, że istniały podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z kolei zastosowanie art. 146 § 2 kpa przy jednoczesnym uznaniu istnienia przesłanki wznowieniowej nakazywał organowi poza odmową uchylenia decyzji także stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Naruszeniem prawa było bowiem to, ze skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, którego wznowienia skutecznie się domagali. Powyższe okoliczności powodują, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie bowiem decyzji z naruszeniem art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa ogranicza stronom możliwość ewentualnego dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417’ § 2 Kodeksu cywilnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku złożenia w tej kwestii wniosku przez skarżących pomimo stosownego pouczenia (art. 210 § 1 p.s.a.). Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie, o którym mowa w art. 149 § 2 kpa, a wydając rozstrzygnięcie uwzględni powyższe rozważania. Organ będzie miał także na uwadze zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, tak, aby umożliwić im udział i możliwość składania wniosków na każdym jego etapie.