II SA/Gl 1105/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2009r. sprawy ze skarg J. L. i H. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. ze skargi J. L. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy I. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. oddala skargę H. G. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy I., działając na podstawie art. 93 ust. 4 w związku z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) pozytywnie zaopiniował wstępny podział nieruchomości obejmujący zapisaną w KW [...] działkę nr [...] na działki o nr [...], powołując się na postanowienia Uchwały nr [...] Rady Gminy I. z dnia [...] r. zatwierdzającej Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy I. przewidujący położenie działki nr [...] w jednostce "Teren Układu Komunikacyjnego – Ulice Dojazdowe – Piesze – Jezdne- Rowerowe – I. KDX", a działki [...] w jednostce "Teren Zabudowy Mieszkaniowej Jednorodzinnej – I. 23 MN". W wyniku zażalenia złożonego przez współwłaścicieli działki H. G. i J. L., rozpatrujące sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium powołując się na obowiązujące w sprawie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami podniosło, iż brak jest w przesłanych dokumentach potwierdzenia zgodności proponowanego podziału z obowiązującym w Gminie I. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż trudno za takie uznać samo stwierdzenie tego faktu w kwestionowanym postanowieniu. Uznając, że sprawa nie została należycie przygotowana do rozstrzygnięcia, orzekło jak na wstępie. Po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazany sposób, ponownie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy I., przywołując w postawie prawnej art. 93 ust. 4 w związku z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) pozytywnie zaopiniował wstępny podział działki [...] na działki nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził zgodność projektowanego podziału z obowiązującym w Gminie Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy I. z dnia [...] r. Wyjaśnił nadto, że projektowany podział niezbędny jest do realizacji celu publicznego, a mianowicie przeznaczenia wydzielonej działki [...] pod drogę gminą. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli H. G. i J. L., wnosząc o jego uchylenie, bądź zawieszenie sprawy do czasu pomiaru i ustalenia granic działek poddanych niniejszemu podziałowi. Dodatkowo uzasadnili, że wstępny projekt podziału został sporządzony z naruszeniem prawa i nie jest zgodny ze stanem faktycznym na gruncie, ani ze stanem prawnym – spadkowym. Wyjaśnili, że istniejąca, dotychczasowa droga przebiega głównie po działkach o nr [...] i nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...]. Nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu z powołaniem się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami Kolegium potwierdziło prawidłowość przeprowadzonego postępowania. Nadto dodało, ze zaproponowany podział zgodny jest z obowiązującym w gminie planem zagospodarowania przestrzennego. Ustaliwszy, iż właścicielem działki [...] (powinno być [...]) jest J. L.), stwierdziło, iż wydzielona w wyniku projektu z działki [...] działka nr [...] przeznaczona pod drogę publiczną mieści się w liniach rozgraniczających jednostkę KDX - teren układu komunikacyjnego – ulice dojazdowe pieszo-jezdne, rowerowe, podczas gdy pozostała część tej działki oznaczona jako działka [...] (powinno być [...]) - znalazła się w terenie oznaczonym symbolem MN- budownictwo mieszkaniowe. Odnosząc się do poniesionych w sprawie zarzutów, Kolegium stwierdziło, że postępowanie spadkowe, na które powołują się skarżący w zażaleniu, nie ma znaczenie dla niniejszego postępowania. Jednocześnie dodało, że ustawa o gospodarce nieruchomościami dopuszcza dokonanie podziału nieruchomości przez organ z urzędu, jeżeli jest podział niezbędny dla realizacji celu publicznego, a taka sytuacja jest niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie, bowiem celem niniejszego postępowania jest wydzielenie gruntu pod realizację drogi gminnej. Kolegium dodało, iż w sprawie podziału działki [...] H. G. nie przysługuje prawo strony. W skardze do sądu administracyjnego H. G. i J. L. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyjaśnili, że przedmiotowym postanowieniem dokonano podziału działki nr [...] na dwie działki [...] pod drogę publiczną i działkę nr [...]. Podnieśli, iż nie zagwarantowano im w tym postępowaniu czynnego udziału, przez co pozbawieni zostali możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Stosowanie do treści 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowienie takie powinno posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne, a w szczególności wskazać fakty, na których oparł rozstrzygnięcie oraz te którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zatem postanowienie opiniujące wstępny podział powinno wskazać dowody, w oparciu o które został podział przeprowadzony. Gmina I., dokonując podziału z urzędu powinna wykazać jego niezbędność dla realizacji inwestycji celu publicznego, czego w ocenie skarżących nie wykazała. Skarżący podnieśli, że w chwili obecnej toczą się odrębne postępowania sądowe, dotyczące zniesienia współwłasności, w których został powołany biegły dla zbadania i odnowienia granic nieruchomości graniczących z tą objętą podziałem. W ich ocenie będzie to miało wpływ na przeprowadzenie podziału przedmiotowej działki dla realizacji celu publicznego, co uzasadnia uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że poddane kontroli w niniejszej sprawie postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji rażąco naruszają prawo. Wskazać przyjdzie, że kontrolowane postanowienia wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a mianowicie z powołaniem się na art. 97 ust. 3 pkt 1 oraz art. 93 ust. 4 i ust. 5. W myśl przywołanego art. 97 ust. 3 podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Wójt Gminy I. opiniujący proponowany podział uzasadnia go właśnie niezbędnością do realizacji celu publicznego – a mianowicie dla budowy drogi gminnej. Przyjdzie jednakże zauważyć, iż 10 kwietnia 2003 r. uchwalono ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Na podstawie art. 1 tej ustawy, określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r.. o drogach krajowych, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach.Zgodnie z art. 2 ustawy o drogach krajowych – drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie drogi krajowe, drogo wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Uwzględniając stan prawny na dzień wydania postanowienia ostatecznego, a więc na dzień 20 sierpnia 2008 r. trzeba dodać, iż wymieniona na wstępie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r., została zmieniona ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Jednak na mocy art. 8 tej ustawy, weszła ona w życie 14 dni od dnia ogłoszenia, które nastąpiło w Dzienniku Ustaw z dnia 26 sierpnia 2008 r., czyli sama ustawa w nowym, zmienionym brzmieniu weszła w życie dopiero 10 września 2008 r. Tak więc w dacie ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. obowiązywała wersja sprzed zmiany. Zgodnie z zapisem art. 2 wymienionej ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi. Dalsze artykuły zawarte w rozdziale 2 tej ustawy – pn. Lokalizacja drogi- szczegółowo wskazywała dalszą procedurę przewidzianą w przypadku realizacji inwestycji – drogi gminnej. Procedura ta, co jednoznacznie wynika z treści art. 7 ustawy, obejmowała również kwestie związane z podziałem nieruchomości przejętej w ramach realizacji tego projektu. Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie, skoro mamy do czynienia z realizacją inwestycji celu publicznego – drogi gminnej, to właśnie ta ustawa powinna mieć zastosowanie. Wprawdzie w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie ma wprost wyrażonego zakazu stosowania w takich sprawach przywołanej przez organy ustawy o gospodarce nieruchomościami, podobnie jak to ma miejsce w przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 10), ale pierwszeństwo tej specjalnej ustawy nad ustawą zastosowaną przez organy wynika m.in. z art. 2 tej ustawy, który stanowi, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomości, wymieniając w pozycji 11 także wspomnianą powyżej ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych. Mając na względzie fakt, iż będący przedmiotem niniejszego postępowania podział nieruchomości dotyczy podziału nieruchomości przeznaczonej na realizację drogi, w myśl art. 2 ustawy o drogach publicznych, zaliczonych do dróg publicznych kategorii gminnej, to przy uwzględnieniu art. 1 i art. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., mając na uwadze zapis art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uwzględniając zasadę lex specjalis derogat lex generalis należało stwierdzić nieważność zapadłych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując, iż została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zarówno zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia go poprzedzającego na podstawie art. 145 ( 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. Jednocześnie, mając na uwadze fakt, iż niniejsze postępowanie dotyczyło działki o nr [...], której właścicielem zgodnie z dołączonym do akt administracyjnych wypisem z rejestru gruntów oraz wypisem z księgi wieczystej jest J. L., Sąd uznał że H. G. nie wykazała interesu prawnego w jego zaskarżeniu. Dlatego jej skargę należało oddalić na mocy art. 151 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd nie orzekł, gdyż w niniejszej sprawie oświadczenie dotyczące zwrotu poniesionych kosztów sądowych złożyła H. G., której skargi Sąd nie uwzględnił, natomiast wniosek o zwrot kosztów postępowania nie został złożony przez J. L., a w myśl art. 210 cytowanej ustawy, strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenie nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych jej kosztów.