II SA/Gl 1105/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1 ) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. (dalej też jako Prezydent) decyzją z dnia [...] r. nr [...] m.in. na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej też jako ustawa) odmówiono M.S. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania stałej opieki nad matką i ojcem. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że skarżącej od 1 lipca 2013 r. przyznano bezterminowo zasiłek dla opiekuna w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką S.P., który jest przez nią nadal pobierany. Tymczasem zgodnie z art. 17 ust. 5 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nadto przeciwko przyznaniu wnioskowanego świadczenia przemawia, zdaniem Prezydenta, treść art. 17 ust. 1b ustawy, w sytuacji gdy niepełnosprawność matki skarżącej powstała po 25 roku życia. W odwołaniu od tej decyzji, reprezentowana przez radcę prawnego skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, polegające na zastosowaniu normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym uznano niekonstytucyjność części normy prawnej zawartej w ww. przepisie w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji. W odwołaniu zarzucono także naruszenie art. 17 ust. 5 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie art. 27 ust. 5 poprzez nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy. W tym względzie podkreślono, że we wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia zawarto stwierdzenie, że prawo do niego powinno być przyznane pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już dla skarżącej zasiłku dla opiekuna. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej też jako SKO lub Kolegium) po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że matka skarżącej S.P. legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] r. o zaliczeniu jej do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W związku z koniecznością sprawowania nad matką opieki, skarżącej przysługuje od 1 lipca 2013 r. na stałe zasiłek dla opiekuna wynoszący od 1 listopada 2018 r. kwotę 620 zł miesięcznie. W ramach uzasadnienia prawnego SKO przytoczyło treść art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także treść art. 17 ust. 5 oraz art. 24 ust 1-4 tej ustawy, podkreślając m.in. że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, która to sytuacja zachodzi w odniesieniu do skarżącej. Zdaniem Kolegium w światle treści art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy, ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest jedynie w sytuacji niekorzystania z zasiłku dla opiekuna. Będzie to możliwe jedynie w sytuacji, gdy skarżąca zaprzestanie pobierać zasiłek dla opiekuna. SKO nie podzieliło w tym względzie opartego na podanych w odwołaniu wyrokach sądów administracyjnych stanowiska, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już prawa do zasiłku dla opiekuna. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO skarżąca (reprezentowana przez radcę prawnego) zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, wedle której osoba uprawniona do zasiłku dla opiekuna nie ma możliwości skorzystania z korzystniejszego dla niej świadczenia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego; niezastosowanie art. 27 ust. 5 ww. ustawy poprzez nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Nadto, zarzuciła, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz 8 i art. 9 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niewypełnienie obowiązku pouczenia skarżącej o treści art. 27 ust. 5 ustawy. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Odmawiając skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organy obu instancji wskazały na art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zdaniem organów orzekających, w świetle tego przepisu nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna. Innymi słowy, w sytuacji gdy opiekun ma już ustalone, na mocy decyzji, prawo do zasiłku, o którym mowa w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, nie jest możliwe przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko to oparte na literalnej wykładni omawianego przepisu nie zasługuje jednak na akceptację. W ocenie Sądu nie może dojść do sytuacji, w której po przyznaniu jednego świadczenia uniemożliwia się uzyskanie świadczenia korzystniejszego tylko dlatego, że zostało przyznane to pierwsze. Nie można bowiem zaistniałej, niekorzystnej dla strony sytuacji uznać za nieodwracalną. Dostrzegł to również ustawodawca, wskazując w art. 27 ust. 5 ustawy, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przysługuje jedno z tych świadczeń "wybrane przez osobę uprawnioną". Sąd w pełni podziela i przyjmuje jako własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18, zgodnie z którym "przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Jest w pełni zrozumiałe, to że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zatem zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 K.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. (...) W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) - jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, iż strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego" (por. też m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 sygn. akt I OSK 1676/18, wyrok NSA z 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3001/19 – Lex nr 2677670, wyrok WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 77/19 – Lex nr 2720707 i WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 158/19 – Lex nr 2702318). Należy przy tym w tym względzie podnieść, że skarżąca zarówno we wniosku jak i w odwołaniu, deklarowała gotowość zrezygnowania z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jakkolwiek w samym wniosku zawarta była informacja o tym, że skarżąca nie rezygnuje z zasiłku dla opiekuna, to poprzez złożenie wraz z wniesieniem odwołania powyższego oświadczenia stanowisko zawarte we wniosku przestało być wiążące i nie powinno być brane pod uwagę w toku postępowania odwoławczego, czego Kolegium w ogóle nie dostrzegło. Ostatecznie Kolegium powinno było przyjąć stan rzeczy wynikający z tego oświadczenia. Zdaniem Sądu wola skarżącej, co do tego jakie świadczenie chce pobierać, a więc które jest dla niej bardziej korzystne, została przez nią jasno wyrażona. Natomiast organy powinny tak załatwić sprawę, aby zagwarantować skarżącej wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego wsparcia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Wobec powyższego Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1b oraz art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Mając na uwadze przedstawioną wyżej przez Sąd wykładnię mającego zastosowanie w sprawie prawa materialnego, organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej celem ustalenia, czy stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie, w przypadku ich spełnienia, powinien podjąć czynności procesowe zmierzające do wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna z obrotu prawnego, skoro wolą skarżącej jest otrzymywanie świadczenia pielęgnacyjnego a nie zasiłku dla opiekuna. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), mr