II SA/Gl 1105/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 9 maja 2022 r. nr SKO.V 428/66/2022 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia oddala skargę. Wójt Gminy B. decyzją z 2 lutego 2022 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2, art. 75 ust. 1 pkt. 4, art. 84 oraz art. 85 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373) oraz § 3 ust. 1 pkt. 69 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa ujęcia brzegowego wód powierzchniowych na potoku [...], gmina B." na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5 przy ul. [...] w B.. Ponadto w decyzji tej zamieszczono warunki realizacji przedmiotowej inwestycji. Przedmiotowa decyzja wydana została na wniosek J. T. (dalej jako wnioskodawca). W uzasadnieniu decyzji przedstawiono argumentację uzasadniającą jej podjęcie, przy czym przedstawiono w sposób rozbudowany przedmiotowe przedsięwzięcie. Z powyższą decyzją nie zgodziło się Stowarzyszenie P. w B. (dalej jako strona lub skarżące). W odwołaniu tym wyrażono niezadowolenie z otrzymanej decyzji i postawiono jej następujące zarzuty, a mianowicie: naruszenie art. 63 ust.1 pkt. 1 lit. b ustawy o ochronie środowiska poprzez niestwierdzenie konieczności przeprowadzenia w postępowaniu oceny oddziaływania na środowisko, co było zasadne w świetle istnienia skumulowanych oddziaływań przedsięwzięcia i planowanej inwestycji dotyczącej budowy [...] w rejonie góry [...] w gminie B.. Jako kolejny zarzut podniesiono naruszenie art. 63 ust.2 pkt. 1 lit. a powyższej ustawy poprzez nie stwierdzenie konieczności przeprowadzenia w postępowaniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co było zasadne w świetle usytuowania przedsięwzięcia na obszarach szczególnie narażonych na szkodliwe oddziaływanie. Następnym zarzutem uczyniono naruszenie postanowień art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie ze względu na oparcie jej na sporządzonej z naruszeniem art. 62a ustawy o ochronie środowiska karcie informacyjnej. Jako ostatni zarzut podniesiono naruszenie postanowień art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 107 § 1 pkt. 3 powyższego Kodeksu poprzez nie zapewnienie stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W motywach odwołania przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej postanowieniem z 9 maja 2022 r. nr SKO.V 428/66/2022 wydanym na podstawie art. 31 § 2, art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 84 ust.1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, w tym główne motywy odwołania. W dalszej kolejności przybliżono zasady rozpoznawania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i podkreślono, że w przypadku dostrzeżenia występowania przesłanek uniemożliwiających skuteczne wniesienie środka odwoławczego organ wyższego stopnia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Następnie organ ten przywołał treść art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a w dalszej kolejności odniósł się do postanowień wynikających z treści art. 84 tej ustawy i stwierdził, że udział społeczeństwa w postępowaniu jest gwarantowany dopiero od momentu wydania postanowienia stwierdzającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym przywoływany art. 44 ust. 2 przywoływanej ustawy nie może stanowić podstawy dla uzyskania legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W dalszej kolejności organ rozważał możliwość wniesienia odwołania przez stronę na zasadach ogólnych, jednakże przedmiotowe Stowarzyszenie nie złożyło wniosku do dopuszczenie go do udziału w prowadzonym postępowaniu. W konsekwencji organ ten uznał, że nie legitymuje się przymiotem strony i tym samym wyczerpana została przesłanka stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej podniesiono naruszenie art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 62a ust. 1 pkt. 1 i 11, art. 63 ust.1 pkt. 1 lit. a i b oraz ust. 1 pkt. 2 lit. b,d i k oraz art. 3 lit.c – f ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niestwierdzenie konieczności przeprowadzenia w postępowaniu oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko przez organ pierwszej instancji, który wydał stosowną decyzję w oparciu o niepełną analizę kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska, co wyklucza możliwość zaskarżenia odwołaniem decyzji środowiskowej, o której mowa w art. 84 ust. 1 powyższej ustawy przez organizację społeczną, która nie brała udziału w postępowaniu. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 137 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 140 powyższego Kodeksu poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia podniesionych zarzutów przez stronę w odwołaniu wobec decyzji organu pierwszej instancji, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady praworządności, zaniechania wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie pełnego materiału dowodowego. W oparciu o podniesione zarzuty wystąpiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia jak również poprzedzającej to postanowienie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym uiszczonego wpisu sądowego. W rozbudowanym uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością wniesionej skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie i przedstawiło analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżone postanowienie może zostać uchylone tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na wstępie niniejszych rozważań wyraźnie należy podkreślić, że przedmiotem analizy jest wyłącznie postanowienie organu odwoławczego, mocą którego stwierdził on niedopuszczalność wniesionego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to, że w ramach kontroli sprawowanej w tym postępowaniu, ocenie poddane zostanie postanowienie organu odwoławczego, a tym samym wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, które związane są z zawartością merytoryczną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie mogą być przedmiotem rozpoznania i nie mogą wpływać na ocenę prawidłowości bądź wadliwości kontrolowanego rozstrzygnięcia. Możliwość wykorzystania postanowień przywołanego powyżej art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wystąpiłaby wówczas, gdyby w następstwie przeprowadzonej kontroli dostrzeżono naruszenie prawa przy wydaniu kwestionowanego postanowienia. Po wyznaczeniu ram tego postepowania przywołać należy treść przepisów prawa, które legły u podstaw wydania kwestionowanego postanowienia. Zgodnie z treścią art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Z kolei po myśli art. 84 ust.1 tej ustawy w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja ta wydawana jest po uzyskaniu opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 1a przywoływanej ustawy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 8 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu jest wymagane w postępowaniu w sprawie ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - rozumie się przez to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania, w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jak już wyżej wspomniano, nie jest obligatoryjny. Wskazywano już, że obowiązek ten stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając wskazane uwarunkowania art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W przypadku, gdy nie była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie zachodzi obowiązek udziału społeczeństwa w postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 79 pkt 1 powyższej ustawy, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ właściwy do jej wydania, zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ust. 1). Zatem prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że postępowanie wymaga udziału społeczeństwa, gdy w jego toku jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stanowisko to zgodne jest z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 3 października 2013 r. (sygn. akt II OSK 1274/12), zgodnie z którym, w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z art. 84 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie nie jest wymagany udział społeczeństwa. W takiej sytuacji nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące informowania społeczeństwa. Stanowisko takie znalazło potwierdzenie także w orzeczeniach innych sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku WSA w Szczecinie z 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 909/21 (LEX nr 3286548) wskazano, że udział społeczeństwa w postępowaniu jest gwarantowany dopiero od momentu wydania postanowienia stwierdzającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym przywoływany art. 44 ust. 2 przywoływanej ustawy nie może stanowić podstawy dla uzyskania legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji organ ten orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa ujęcia brzegowego wód powierzchniowych na potoku [...], gmina B." na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5 przy ul. [...] w B.. Okoliczność ta oznacza, że w sprawie tej nie ma zastosowania art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a tym samym wniesienie przez skarżące Stowarzyszenie odwołanie nie mogło wywołać przewidzianych skutków, ponieważ podmiot ten nie uczestniczył w prowadzonym postępowaniu na prawach strony. W świetle przeprowadzonej analizy przyjdzie opowiedzieć się za stanowiskiem, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego jak również przepisów postępowania administracyjnego. Z ustaleń organu odwoławczego poczynionych w oparciu o przedłożone akta administracyjne wynika, że organ pierwszej instancji w swojej decyzji orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w kontekście projektowanej inwestycji. W konsekwencji w sprawie tej nie jest wymagany udział społeczeństwa, a tym samym w sprawie tej nie ma zastosowania regulacja zawarta w art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skoro przywołany przepis nie ma zastosowania to tym samym odwołanie skarżącego Stowarzyszenia nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ z odwołaniem tym nie wiązał się wniosek o dopuszczenie do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Tym samym w oparciu o przywołany przepis skarżące Stowarzyszenie nie mogło w sposób prawnie skuteczny złożyć środka odwoławczego, albowiem postępowanie administracyjne w danym momencie już nie było prowadzone. Na marginesie należy podkreślić, że kwestie związane z celami skarżącego Stowarzyszenia nie budziły w ocenie wypowiadających się w sprawie organów administracji publicznej żadnych zastrzeżeń, a wręcz przeciwnie organ odwoławczy uznał, że skarżące Stowarzyszenie spełnia wszystkie przewidziane w tym zakresie wymogi. Warto podkreślić, że uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy rozważył kwestię dotyczącą dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym na ogólnych zasadach przewidzianych w art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże i w oparciu o tę podstawę organ odwoławczy nie znalazł argumentów pozwalających mu na merytoryczne rozpoznanie wniesionego odwołania, albowiem brak było wniosku o dopuszczenie tego podmiotu do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę