II SA/Gl 1105/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi N. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 maja 2023 r. nr SKO.PSW/41.5/474/2023/1692/ w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia 21 grudnia 2022 r. nr [...]. N. Ś. (dalej: "skarżąca") w dniu 26 sierpnia 2022 r. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wniosek o wypłatę dodatku węglowego, w którym podała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe a źródłem ogrzewania budynku, w którym mieszka jest piec koza. Decyzją z dnia 21 grudnia 2022 roku, nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta D., Kierownik Działu Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. (dalej: "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 1, ust. 3, ust. 15b, ust. 15c, ust. 15d, ust. 15e i art. 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 z późn. zm., w skrócie: "u.d.w."), odmówił przyznania skarżącej dodatku węglowego, bowiem zamieszkuje w budynku niemieszkalnym, niedopuszczonym do użytkowania jako budynek mieszkalny. Od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez wnuczkę (M. S.), wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, wobec braku rzetelnego prowadzenia tego postępowania i nie dopuszczenia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, zwłaszcza dowodu w postaci przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, o który wnioskowała, a także wadliwą wykładnię art. 24 ust. 5a i ust. 5b ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967). Z tego powodu domagała się uchylenia w całości decyzji organu I instancji i przyznania wnioskowanego dodatku węglowego ewentualnie uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia do organu I instancji, celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, tj. domu przy ul. [...] w D. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 maja 2023 roku, Nr SKO.PSW/41.5/474/2023/1692, utrzymana została w mocy decyzja organu I instancji z dnia 21 grudnia 2022 roku. W jej uzasadnieniu podkreślono, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w budynku gospodarczym, a więc budynku niemieszkalnym. Ponadto, deklarację dotyczącą źródła ciepła i spalania paliw zgłosiła do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków w dniu 17.06.2022 r. na formularzu B - budynki i lokale niemieszkalne. Zawiadomieniem z dnia 23.11.2022 r. skarżąca zastała poinformowana, o postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji odmawiającej jej przyznania dodatku węglowego. Tego samego dnia wpłynęło pismo skarżącej z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a następnie kolejne pismo z dnia 30.11.2022 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. świadczenia przysługuje osobie w gospodarstwie domowym zdefiniowanym w ust. 2 z użyciem określenia "zamieszkiwanie i gospodarowanie". Wobec tego dodatek węglowy nie może być przyznany wnioskodawcy deklarującemu prowadzenie gospodarstwa w budynku niemieszkalnym. Aby budynek niemieszkalny spełniał funkcję budynku mieszkalnego należałoby przeprowadzić określone czynności formalne zmierzające do zmiany sposobu użytkowania budynku. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w tej sprawie nie było podstaw do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, bowiem skarżąca sama zadeklarowała, że zamieszkuje w budynku niemieszkalnym. W skardze z dnia 14 czerwca 2023 r. skarżąca, reprezentowana przez wnuczkę, zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach naruszenie art. 2 ust. 1 i art. 15b-15g u.d.w., poprzez uznanie, że mieszka w budynku niemieszkalnym, niedopuszczonym do użytkowania oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który ma istotny i kluczowy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, o co wnioskowała na etapie postępowania przed organem I instancji, jak również art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi jeszcze raz podała, że od kilkudziesięciu lat samodzielnie zamieszkuje w budynku gospodarczym, zatwierdzonym decyzją z dnia 29 kwietnia 1976 r., który jest przez nią ogrzewany węglem (piec koza). Na tą okoliczność przedstawiła wystawione na nią dokumenty dostawy węgla. W dalszej części uzasadnienia skargi zacytowała orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące podobnych spraw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, bowiem skarżąca nie spełnia warunku zamieszkiwania i gospodarowania, o którym mowa w art. 2 ust. 2 u.g.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez gospodarstwo domowe rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (art. 2 ust. 2), natomiast przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3). Ustawodawca mocą art. 50 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 3 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzemieniem dodanego do art. 2 ustawy o dodatku węglowym ust. 3a i 3b w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b). Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) rozszerzono powyższą regulację o kolejne zapisy. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2). W orzecznictwie podkreśla się, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 210/23, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 474/23). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.w. przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Stosownie do treści art. 2 ust. 7 u.d.w. jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, dodatek węglowy przysługuje m. in. osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek (art. 2 ust. 12 u.d.w.). Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2920/16 lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca. Dla przyznania dodatku węglowego nie ma znaczenia, czy lokal, w którym mieszka wnioskodawca stanowi samowolę budowlaną, czy też nie. Sądy administracyjne zajmowały już stanowisko w odniesieniu do przypadków zamieszkiwania wnioskodawców w domkach na terenie ogródków działkowych (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 24.08.2023 r., II SA/Sz 428/23). Przyjęto wówczas, że organy procedując w sprawie przyznania dodatku węglowego nie są uprawnione do oceny zdatności altany do wypełnienia funkcji mieszkaniowej, lecz powinny ustalić, czy we wskazanym miejscu wnioskodawca zamieszkuje. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ I instancji, jak również organ odwoławczy uznały, że prawo do dodatku węglowego przysługuje jedynie osobom zamieszkującym lokale bądź budynki mieszkalne. Skarżąca zamieszkuje w budynku gospodarczym, który stanowi jej centrum życiowe, o czym informowała organy administracji w toku postępowania. Przekazała również stosowne oświadczenie z dnia 28 października 2022 r. i dokumenty w postaci aktu notarialnego z dnia 7 sierpnia 1998 r. oraz na tą okoliczność domagała się przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w jej miejscu zamieszkania. Zdaniem składu orzekającego organy obu instancji błędnie zinterpretowały normę zawartą w art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.d.w. uznając, że zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w budynku gospodarczym wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego. Przepisy u.d.w. nie definiują pojęcia miejsca zamieszkania. Zasadne jest zatem odwołanie się w tym zakresie do definicji ogólnej tego pojęcia zamieszczonej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym muszą one zaistnieć łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym, nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. Z kolei, pojęcie "mieszkać" w języku potocznym według słownika języka polskiego (https://sjp.pwn.pl) oznacza: "zajmować jakieś pomieszczenie i traktować je jako główne miejsce swojego pobytu". Przepisy u.d.w. nie precyzują również jakie pomieszczenie może być uznane za miejsce zamieszkania. Ustawodawca nie powiązał prawa do dodatku węglowego z warunkiem zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego jedynie w lokalu bądź budynku mieszkalnym. Dla przyznania prawa do dodatku węglowego nie ma znaczenia tytuł prawny do lokalu/budynku, oraz czy w świetle przepisów prawa budowlanego można wykorzystywać lokal (pomieszczenie) na cele mieszkaniowe, ani też to, czy zgodnie z prawem budowlanym przeprowadzono określone czynności formalne zmierzające do zmiany sposobu użytkowania budynku (lokalu). O prawie do dodatku węglowego decyduje nie legalność zamieszkiwania, a stan faktyczny w postaci rzeczywistego zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego w danym miejscu (pomieszczeniu), na obszarze gminy, do której składa się wniosek. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy celem u.d.w. było zapewnienie wsparcia jak największej grupie gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstwom najuboższym energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Dodatek węglowy został powiązany z gospodarstwem domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane węglem kamiennym, brykietem lub peletem zawierającymi co najmniej 85% węgla kamiennego. W rezultacie, na skutek dokonania błędnej wykładni art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.d.w. w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak to zasadnie zauważono w treści skargi. Organy administracji powinny na podstawie wywiadu środowiskowego ustalić, czy we wskazanym we wniosku o dodatek węglowy budynku gospodarczym skarżąca faktycznie zamieszkuje i prowadzi własne gospodarstwo domowe, oraz czy ogrzewa je zdeklarowanym źródłem ciepła. Sama kwestia, czy gospodarstwo domowe prowadzone jest w budynku (lokalu) mieszkalnym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, oraz czy wskazany we wniosku budynek może być wykorzystywany jako mieszkalny, nie stanowi okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).