II SA/Gl 1107/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi H.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Po rozpatrzeniu wniosku A. W. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji "budowa budynku biurowego oraz zmiana sposobu użytkowania budynku usługowego (warsztat samochodowy) na funkcję usługowo-mieszkalną wraz z jego nadbudową na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb K. przy ul. [...] w B.". Jako podstawę decyzji wskazał art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W zakresie wymogu określenia linii zabudowy ustalona została nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 8 m od zewnętrznej jezdni ul. [...] oraz w linii północno-wschodniej elewacji budynku nr [...] usytuowanego na działce sąsiedniej tj. 13 m od granicy z ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że objęty zamierzeniem inwestycyjnym teren spełnia łącznie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy, co zostało ustalone w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego. Nadto organ podał, że ustalając warunki zabudowy uznał za zasadny sprzeciw H. W., właścicielki działki sąsiedniej, na której usytuowany jest budynek nr [...] przy ul. [...], co do proponowanego zgodnie z koncepcją inwestorki usytuowania inwestycji w odniesieniu do ul. [...]. Z tego też powodu linię zabudowy od granicy tej ulicy odsunięto na odległość 13 m. W odwołaniu od tej decyzji A. W. wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w linii północno-wschodniej elewacji budynku nr [...] usytuowanego na działce sąsiedniej, to jest 13 metrów od granicy z ul. [...] zgodnie z załącznikiem graficznym i ustalenie w tej części nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z przepisami. Podniosła, że linia ta została ustalona niezgodnie z przepisami a zgodnie z żądaniem właścicielki działki sąsiedniej. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r.) linia ta powinna być wyznaczona jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich z ewentualnymi odstępstwami wynikającymi z tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie zostały w przeprowadzonej analizie obszaru analizowanego wykazane. Przy ustaleniu spornej linii zabudowy nie powinien być uwzględniony argument związany z przysłanianiem sąsiedniego budynku, jako nie mający związku z bezpieczeństwem ruchu czy ładem przestrzennym. Kwestia ta może być ewentualnie przedmiotem rozważań w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło objętą odwołaniem decyzję Prezydenta Miasta B. w części dotyczącej ustalenia linii zabudowy i orzekając w tym przedmiocie ustaliło linię zabudowy jako nieprzekraczalną w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] oraz w odległości 5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z przepisami jedynie w punkcie dotyczącym ustalenia linii zabudowy od ul. [...]. W tym względzie Kolegium stwierdziło, że wyznaczenie linii zabudowy może mieć dwojaką funkcję – z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. W związku z czym w przedmiotowej sprawie zostały wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy, a nie obowiązujące. Objęty postępowaniem teren graniczy bowiem z dwóch stron z drogami publicznymi tj. ul. [...] i ul. [...], co stanowi o odmiennym niż w przeciętnych postępowaniach o warunki zabudowy sposobie ustalania linii zabudowy, należy wyznaczyć bowiem dwie linie zabudowy. Za prawidłowe uznał organ odwoławczy ustalenie linii zabudowy od ul. [...], tj. na poziomie 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Natomiast linia zabudowy od strony ul. [...] nie wynika z przeprowadzonej analizy przestrzennej. Kolegium stwierdziło, że w celu ustalenia wymagań dotyczących m. in. określenia linii zabudowy organ zobowiązany jest sporządzić analizę funkcji oraz cech zabudowy, o której mowa w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak wynika z przeprowadzonej analizy linia zabudowy od strony ul. [...] ustalona w decyzji organu pierwszej instancji znacznie odbiega od istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym, na którym zabudowa znajduje się w odległościach od 0 do 5 m od granicy z drogą powiatową. W konsekwencji przyjęcie linii zabudowy od strony ul. [...] na poziomie 13 m zapewniłoby ochronę w całości interesu właścicieli zabudowy znajdującej się na sąsiedniej nieruchomości, ale jednocześnie wpłynęłoby na ograniczenie prawa własności inwestorki A. W. (współwłaściciela wnioskowanego terenu tj. działki nr [...]), co byłoby niezgodne z wymaganiami wynikającymi z art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Kolegium stwierdziło też, iż zbadanie, czy planowana inwestycja wpłynie na zacienienie zabudowy na działce sąsiedniej jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Bowiem dopiero na tym etapie ocenia się zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Inny jest bowiem przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny – postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami innych przepisów odrębnych. Nadto SKO stwierdziło, że w dniu 4 kwietnia 2013 r. inwestor stwierdził, iż planowana zabudowa nie będzie wyższa od budynku przy ul. [...]. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO pełnomocnik H. W. wniósł o jej uchylenie w całości jako wydanej z naruszeniem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) przez ustalenie linii zabudowy w odległości 5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej – ul. [...] w sytuacji gdy zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany nie może być posadowiony w odległości od drogi powiatowej mniejszej niż 8 m. Nadto zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem interesu prawnego skarżącej przez ustanowienie linii zabudowy w taki sposób, iż nowo powstały budynek przysłoni niemal całkowicie częściowo przeszklony budynek skarżącej co będzie jednocześnie skutkowało zasłonięciem wystawy istniejącego w tym budynku sklepu i faktycznie jej likwidację. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja organu pierwszej instancji uwzględniała częściowo interesy obu stron i dlatego skarżąca nie złożyła od niej odwołania chociaż nie wszystkie jej postanowienia były dla niej jako podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą korzystne. Zaakcentowano jak ważne znaczenie dla wyników tej działalności ma wyeksponowanie wystawy sklepowej w budynku skarżącej z uwagi na jego położenie przy skrzyżowaniu ważnych ulic, które nie będzie możliwe w przypadku wybudowania budynku na działce sąsiedniej w odległości 5 m od ulicy [...]. Z uwagi na ustalenie linii zabudowy niezgodnie z treścią art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zaskarżona decyzja została też wydana zdaniem pełnomocnika skarżących z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że sporna linia zabudowy została ustalona przy uwzględnieniu interesów obu stron oraz wyników analizy urbanistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należy uznać za uzasadnione. Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą również z innych względów, które Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi wziął pod rozwagę z urzędu zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy podnieść, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle treści tych przepisów decyzja o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego powinna być wydana w uzgodnieniu z zarządcą drogi. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności w świetle dołączonej do wniosku koncepcji programowo-przestrzennej objętego zamierzeniem inwestycyjnym budynku nie ulega wątpliwości, że ma być on realizowany na obszarze przyległym do pasów drogowych dwóch dróg powiatowych, tj. ul. [...] i ul. [...]. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zostać uzgodniona z Prezydentem Miasta B. jako zarządcą tych dróg, którego to wymogu nie spełniono. Co więcej w aktach administracyjnych zalega pismo reprezentującego zarządcę tych dróg Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w B. z dnia 21 listopada 2012 r. opiniujące negatywnie możliwość skomunikowania planowanej inwestycji z ulicą [...], w którym wyraźnie stwierdzono, że usytuowanie inwestycji jest niezgodne z treścią art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który określa, że obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej wynoszącej co najmniej 8 m. W konsekwencji za zasadny należało uznać też zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu ustalenie linii zabudowy w odległości 5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] jest też niezgodne z treścią § 4 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sytuacji gdy jest to niezgodne z treścią art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jako przepisu odrębnego. Nawet gdyby bowiem przyjąć, że wymóg wynikający z tego ostatniego przepisu mógłby zostać pominięty przez zastosowanie treści ustępu 4 § 4 powyższego rozporządzenia (którego to poglądu Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela – pomijając przypadek o jakim mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), to należy podkreślić, że takie odstępstwo z analizy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy nie wynika. Oznacza to, że ustalenie tej linii zabudowy naruszałoby również treść § 4 ust. 4 rozporządzenia. Tym bardziej nie wynika z tej analizy aby zasadne było ustalenie dla spornej inwestycji linii zabudowy w odległości 13 m od ulicy [...], jak to orzekł organ pierwszej instancji. Uzasadnienia dla ustalenia tej linii w ten sposób nie może stanowić też, jak to przyjął Prezydent B., potrzeba zapewnienia odpowiedniego widoku na przeszkloną ścianę wystawową w budynku skarżącej. W tym bowiem względzie zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że kwestia przysłaniania czy też dostępu do światła słonecznego pomieszczeń w budynku skarżącej może i powinna być przedmiotem postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Rozstrzygnięcie tych kwestii jest bowiem możliwe dopiero w oparciu o konkretny projekt budowlany a nie w oparciu o ogólne jedynie koncepcje zagospodarowania działki jaka została dołączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że w związku z ewentualnym wystąpieniem takiego zagrożenia doszło na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy do naruszenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w rozumieniu art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Nie doszło też z tego powodu do naruszenia przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Brak bowiem przepisów (strona skarżąca również ich nie wskazała) w zakresie przysłaniania i zapewnienia dostępu światła słonecznego, które należałoby stosować w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jak już stwierdzono ustalenie linii zabudowy w odległości 13 m od ul. [...] nie wynika też w żaden sposób z analizy obszaru analizowanego. Nadto pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z treścią art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy w sytuacji gdy pozbawiałoby właścicieli możliwości zabudowy znacznej części działki nr [...] (według numeracji przed połączeniem działek). Wobec tego, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzja o warunkach zabudowy powinna być uzgodniona z zarządcą drogi już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji Sąd uznał, że dla końcowego załatwienia sprawy konieczne jest uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji. Co do wymaganego uzgodnienia, nie można przyjąć zdaniem Sądu, że nie jest ono wymagane w sytuacji gdy formalnie funkcję zarządcy pełni organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w pierwszej instancji, zwłaszcza, która ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy zarządca drogi wykonuje swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi – Miejskiego Zarządu Dróg w B. Z powyższych względów orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. W przedmiocie niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. Wytyczne co do postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Nadto zwrócą organy uwagę na prawidłowe ustalenie i określenie wysokości planowanego budynku zgodnie z treścią § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. sw