II SA/Gl 1109/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2024 r. sprawy ze sprzeciwu L. G. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 5 lipca 2024 r. nr WINB-WOA.7721.55.2024.ZS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala sprzeciw. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ŚWINB" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 5 lipca 2024 r., znak WINB-WOA.7721.55.2024.ZS, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 572) – dalej "k.p.a.", oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725) – dalej "p.b.", uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia 22 stycznia 2024 r., nr [...], znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu ażurowymi płytami betonowymi i wysypaniu kruszywem nawierzchni działki nr 1. w M., przy ul. [...]. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na skutek zgłoszenia właścicieli nieruchomości sąsiedniej z którego wynikało, że w wyniku wykonanych robót budowlanych dochodzi do zalewania ich nieruchomości. Podczas czynności kontrolnych inwestor – Ł. G. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") wykonał roboty budowlane, polegające na wyłożeniu części nieruchomości nr 1. płytami ażurowymi w okresie od 2020 do 2023 r. Na wykonanie tych robót nie zostało uzyskane pozwolenie na budowę ani nie dokonano zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Podczas przeprowadzonych w dniu 24 sierpnia 2023 r. oględzin pełnomocnik skarżącego przedłożył opinię techniczną utwardzenia płytami ażurowymi i wysypania kruszywem nawierzchni działki nr 1. w M. przy ul. [...] z sierpnia 2023 r. W trakcie oględzin dokonano pomiaru długości utwardzenia, które wynosi ok 60,2 m. Jednocześnie dokonano pomiarów szerokości ww. utwardzenia płytami ażurowymi, które wynosi ok 6,52 m. Dokonano również przybliżonych pomiarów spadków za pomocą dalmierza i poziomicy jednometrowej. Decyzją z dnia 22 stycznia 2024 r., nr [...], znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Ponadto, zgodnie z nowelizacją Prawa budowlanego z dnia 20 lutego 2015 r. - ustawa o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015. Poz. 443), która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. wykonywanie robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga także uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec powyższego roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie są objęte wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonaniem zgłoszenia. W dalszej kolejności organ I instancji wskazał, że choć przedmiotowe roboty nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie oznacza to jednak, że organ nie może przeprowadzić w tej sprawie postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 i 51 p.b. Wskazał on, że konieczne było przeanalizowanie, czy przedmiotowe roboty wykonano zgodnie z przepisami w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi, sztuką budowlaną i ewentualna ocena, czy zachodzi potrzeba nakazania wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych, celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Analizując sprawę w powyżej zakreślonych ramach organ I instancji, m. in. przy uwzględnieniu wniosków wynikających z przedłożonej przez skarżącego opinii technicznej w sprawie wykonanych robót, doszedł do przekonania, że brak jest konieczności wykonywania czynności czy robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z przepisami. W tej sytuacji organ doszedł do wniosku, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Odwołanie od tej decyzji złożyli B. M. i A. M., właściciele jednej z działek sąsiadujących z nieruchomością, na której prowadzono przedmiotowe roboty budowlane. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 5 lipca 2024 r. nr WINB-WOA.7721.55.2024.ZS, ŚWINB uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślił on, że umorzenie postępowania może nastąpić wyłącznie po rzetelnym zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy, gdy faktycznie brak jest podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. W ocenie organu odwoławczego PINB dokonał błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób niewystarczający, z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W pierwszej kolejności ŚWINB zwrócił uwagę na fakt, że ze zgromadzonego dotychczas w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny, czy działka nr 1. jest działką budowlaną, czy też drogową. Wskazał, że zgodnie z zapisami Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem KI 6D to istniejąca ulica dojazdowa do adaptacji. Z pisma Naczelnika Wydziału Gospodarki Mieniem Urzędu Miasta M. z dnia 18 kwietnia 2023 r. wynika, że działka stanowi wydzieloną drogę dojazdową, a w obowiązujących zapisach przeznaczeń dla tego terenu nie ma zakazu jej utwardzenia ażurowymi płytami betonowymi i wysypania kruszywem. Przedłożona ocena techniczna z listopada 2023 r. zawiera analogiczną klasyfikację tejże działki. Według organu odwoławczego w sprawie koniecznym jest jednoznaczne ustalenie charakteru przedmiotowej działki. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że konieczne jest również jednoznaczne wykazanie funkcji, jaką pełnić ma wykonane utwardzenie terenu. Wskazał przy tym na treść art. 3 pkt 3 i 3a p.b., definiującego obiekt budowlany w postaci obiektu liniowego i stwierdził, że w sprawie nie zostało ustalone, czy w istocie nie doszło do realizacji drogi na przedmiotowej nieruchomości. Według ŚWINB w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym PINB powinien dokonać prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych ustalając, czy nie doszło do budowy obiektu liniowego - drogi wewnętrznej, komunikującej nieruchomości przy niej położone z drogą publiczną czy też doszło do przebudowy istniejącej drogi wewnętrznej. Zwrócił przy tym uwagę, że z przedłożonej do akt sprawy opinii technicznej wynika, iż część robót wykonano już w 2014 roku, a zatem konieczne jest wyjaśnienie czy roboty wykonane w 2022 roku są nową inwestycją, czy też kontynuacją robót wcześniejszych. Jednocześnie ŚWINB zakwestionował dokonaną przez PINB kwalifikację przedmiotowych robót jako utwardzenia terenu wskazując, że przywołany przez PINB przepis dotyczy przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny (a więc nie jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b.). Od powyższego należy odróżnić utwardzenie gruntu w celu stworzenia samoistnego obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, jak np. stworzenie traktu komunikacyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż w przypadku budowli utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy czy droga. Reasumując ŚWINB wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu PINB powinien ustalić status przedmiotowej działki, a następnie dokonać prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Wymaga to dokonania ustaleń w zakresie pierwotnego stanu drogi na tejże działce, a mianowicie czy w tym miejscu wcześniej istniała droga, czy wykonano jej przebudowę, ewentualnie czy utwardzenie płytami ażurowymi stanowi kontynuację budowy rozpoczętej w 2014 r. ŚWINB zaznaczył przy tym, że grunt nie jest obiektem budowlanym i dopiero jego utwardzenie prowadzi do powstania obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 3 i 3a p.b. droga jest budowlą, a wykonanie drogi w myśl art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 p.b. jest budową obiektu budowlanego. Taki obiekt nie jest zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego prawidłowe ustalenia w powyższym zakresie mają zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwego trybu postępowania tj. art. 48 p.b. lub 50 - 51 p.b. Sprzeciw od tej decyzji złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zdaniem pełnomocnika skarżącego postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte w sprawie zgodności przeprowadzonych robót ze sztuką budowlaną i prawem budowlanych sensu largo, w tym prawem wodnym, a nie w sprawie legalności tych robót. Zasadniczą kwestią poruszaną w tym postępowaniu miała być rzekoma zmiana ukształtowania terenu, powodująca zalewanie nieruchomości sąsiednich. Za nierelewantne dla sprawy pełnomocnik uznał zarówno kwalifikację prawną działki, na której realizowane były roboty, legalność tych robót, jak również ustalenia dotyczące tego, czy roboty te stanowiły kontynuację prac wykonanych w 2014 r. Według pełnomocnika zgodność wykonanych prac ze sztuką oraz przepisami stanowi zagadnienie odrębne od legalności ich wszczęcia. Jeśli organ odwoławczy miał wątpliwości co do legalności robót, mógł wskazać na konieczność wszczęcia odrębnego postępowania w tym zakresie. Nie mogło to jednak stanowić podstawy wydania decyzji kasatoryjnej. Wskazał też, że podnoszone przez organ odwoławczy naruszenia dotyczą w istocie ustaleń odnoszących się do stanu prawnego, a nie stanu faktycznego, co świadczy o wadliwości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Według pełnomocnika skarżącego, żadna z podnoszonych w zaskarżonej decyzji okoliczności nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Odpowiadając na sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi zasady procedury administracyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Przy czym, zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.), a w odwrotnym przypadku oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy w sprawie istotnie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd, co do zasady, nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ drugiej instancji może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ ten w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji, sprzeciw - co do zasady - nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2606/20). W sprawie będącej obecnie przedmiotem kontroli sądu organ I instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu ażurowymi płytami betonowymi i wysypaniu kruszywem nawierzchni działki nr 1. w M., przy ul. [...] stwierdzając, że roboty te, jako niewymagające pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, zostały wykonane legalnie i zgodnie z prawem, wobec czego brak jest podstaw prawnych do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Może ona wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. chociażby wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt: II SA/Gd 383/24). W postępowaniach przed organami nadzoru budowlanego bezprzedmiotowość postępowania będzie występowała najczęściej w sytuacji, w której organy te stwierdzą, że roboty budowlane prowadzone są legalnie (tj. w oparciu o decyzję udzielającą pozwolenie na budowę, skutecznie wniesione zgłoszenie bądź gdy realizacja tych robót nie podlegała w ogóle reglamentacji) oraz stwierdzą, że ze względu na zgodność robót z szeroko rozumianym prawem budowlanym, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi, brak jest podstaw do nałożenia na stronę obowiązków. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że dokonana przez organ odwoławczy ocena stanu faktycznego sprawy oraz ocena prawna decyzji organu I instancji zasługują na akceptację. Jak słusznie wskazał ŚWINB w treści zaskarżonej decyzji, organ I instancji w ogóle nie rozważył, że w wyniku przedmiotowych robót budowlanych mogło dojść do realizacji obiektu budowlanego (obiektu liniowego) w postaci drogi, na co może wskazywać charakter wykonanych robót. Kwalifikacja spornych robót jako utwardzenia terenu lub drogi ma natomiast kluczowe znaczenie dla ustalenia czy roboty te wymagały pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, czy też były zwolnione z reglamentacji przepisami prawa budowlanego. Dodatkowo, organ odwoławczy przywołał też istotne wątpliwości co do daty realizacji przedmiotowych robót budowlanych wskazując, że w ramach postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji nie zostało wyjaśnione, czy roboty budowlane istotnie zostały wykonane w 2020 r., czy też stanowiły kontynuację robót, których realizacja przypadała na 2014 r. Kwestia ta ma również istotne znaczenie dla ustalenia legalności zrealizowanych robót, albowiem legalność robót oceniana powinna być w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie rozpoczęcia ich realizacji, a nie w dacie orzekania przez organy, a przepisy prawa budowlanego, dotyczące robót podlegających reglamentacji ulegały w tym okresie licznym zmianom. Wszystkie powyższe uchybienia muszą prowadzić do wniosku, że organ I instancji nie wyjaśnił szeregu okoliczności kluczowych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albowiem okoliczności te rzutować mogą na kwestię legalności zrealizowanych robót budowlanych. W konsekwencji nie można w tej chwili stwierdzić, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdy szereg istotnych kwestii nie był w ogóle badanych przez organ I instancji. Decyzja o umorzeniu postępowania była zatem co najmniej przedwczesna. Dlatego też, w ślad za organem odwoławczym należy stwierdzić, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, w tym w szczególności dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego oraz zasady swobodnej oceny dowodów, zaś pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja kasatoryjna miała zatem usprawiedliwione podstawy. Na marginesie wyłącznie wskazać należy, że twierdzenia prezentowane w treści złożonego sprzeciwu nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego postępowanie w sprawie nie toczyło się w sprawie "prawidłowości i zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami robót budowlanych", ale w sprawie robót budowlanych jako takich. Zasadniczo prawo budowlane nie zna trybu postępowania, o jakim mówi pełnomocnik skarżącego. Organy nadzoru budowlanego w orzekają w kilku głównych trybach uregulowanych w szczególności w art. 48 i nast. p.b. (kwestia samowoli budowlanej), art. 50 i 51 p.b. (postępowanie naprawcze) oraz w art. 66 i nast. p.b. (kwestia stanu technicznego i utrzymania obiektów budowlanych). Jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu nn. postępowania, zostało ono wszczęte w sprawie robót budowlanych. Organ w chwili wszczęcia postępowania, mając wątpliwości co do określonych robót budowlanych, dopiero na dalszym jego etapie, po przeprowadzeniu czynności kontrolnych lub oględzin i uzyskaniu bardziej szczegółowego obrazu sytuacji może zdecydować, który z przywołanych trybów, tj. art. 48 i nast. p.b. czy też art. 50 i 51 p.b. znajdą zastosowanie w danej sprawie. Nie można jednak zgodzić się z twierdzeniem, że w zaistniałej sytuacji organ miałby wszczynać całkowicie odrębne postępowanie w sprawie legalności przedmiotowych robót, jak sugeruje to pełnomocnik skarżącego, w sytuacji, gdy legalność ta jest przedmiotem badania w obu wskazanych wyżej trybach postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Warto przy tym nadmienić, że zgodność robót budowlanych z prawem nie odnosi się wyłącznie do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, ale także do zgodności z przepisami dotyczącymi reglamentacji robót budowlanych, a więc ich legalności. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że podniesione przez skarżącego zarzuty są niezasadne i dlatego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.