II SA/Gl 111/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. R. K. i A. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z odprowadzaniem wód opadowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 14 lipca 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynął wniosek obecnie skarżących M. R. – K. i A. R. o przeprowadzenie czynności kontrolnych na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (działka nr [...]), należącej do D. S., w związku z niewłaściwym odprowadzaniem wód opadowych z wymienionej wyżej nieruchomości na posesje należące do autorek wniosku. We wspomnianym wniosku zwrócono również uwagę na konieczność zainstalowania śniegołapów na dachu budynku należącego do właściciela działki [...], albowiem zsuwający się śnieg uszkodził już ogrodzenie pomiędzy w/w nieruchomością a działkami wnioskodawczyń i stwarza dalsze zagrożenie dla zdrowia i mienia. W trakcie oględzin, które miały miejsce w dniu 16 września 2011 r. ustalono, że na wspomnianej nieruchomości realizowana jest budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w oparciu o decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Wody opadowe są odprowadzane z tego budynku systemem rur spustowych do studni chłonnej usytuowanej na nieruchomości inwestora. Obecna w trakcie oględzin M. R. – K. oświadczyła, że D. S.i wykonał system drenażu, który odprowadza wody na nieruchomości należące do skarżących. Na wezwanie organu, kierownik budowy – T. J. oświadczył, że wody opadowe z rur spustowych budynku mieszkalnego należącego do D. S. odprowadzane są do dołu chłonnego znajdującego się w odległości około 5,5 m od granicy z nieruchomością nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego odprowadzania wód opadowych z budynku przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze względu na treść żądań skarżących i po dokonaniu ustaleń dowodowych organ doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w trybie nadzoru budowlanego, natomiast sprawa ta kwalifikuje się do rozpoznania w trybie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.). Na skutek zażalenia, wniesionego przez M. R. – K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że okoliczności sprawy pozwalają stwierdzić, iż organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sprawie, w której nie był rzeczowo właściwy, co powinno skutkować umorzeniem tego postępowania, a nie odmową jego wszczęcia, w sytuacji, gdy było już ono w toku. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał, że organ pierwszej instancji, w zależności od poczynionych ustaleń i dokonanej oceny albo wyda rozstrzygnięcie co do meritum, albo postępowanie umorzy, bądź też podejmie kroki zmierzające do przekazania sprawy organowi właściwemu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] r., nr [...] (znak [...]), działając na podstawie art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie odprowadzania wód opadowych z budynku przy ul. [...] w B. W pisemnych motywach tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w toku przeprowadzonych czynności dowodowych doszedł do przekonania, iż sprawa odprowadzania wód opadowych nie mieści się w kognicji organu nadzoru budowlanego, a kwestię tę winien rozstrzygnąć organ właściwy ze względu na regulacje Prawa wodnego – Prezydent Miasta B. Odnośnie zainstalowania śniegołapów na dachu budynku należącego do D. S. organ zauważył, że projekt budowlany nie przewidywał instalacji tego rodzaju zabezpieczeń, a wobec tego brak jest podstaw do nakazania ich wykonania. Odwołane od tej decyzji złożyła M. R. – K. podkreślając, że dokonano odbioru budynku należącego do D. S. pomimo, że nie został wykonany drenaż, którego wykonania się domaga. Nadto odwołująca się zaznaczyła, że nie rozstrzygnięto kwestii odprowadzania wód z topniejącego śniegu, które zalewają nieruchomości należące do wnioskodawczyń. Po rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w toku postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji ustalono, że odprowadzanie wód opadowych z budynku mieszkalnego należącego do D. S. jest zgodne z przepisami Prawa budowlanego, gdyż wody te są odprowadzane za pomocą systemu rur spustowych do dołu chłonnego znajdującego się w odległości 5,5 m od granicy z nieruchomością nr [...]. Taki sposób odprowadzania wód opadowych odpowiada treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak również decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a zarazem jest zgodny z warunkami technicznymi. W ocenie organu wkopanie do ziemi rur drenażowych, niepołączonych z dołem chłonnym nie stanowi robót budowlanych, nie jest to również urządzenie budowlane podlegające reglamentacji prawa budowlanego. Kwestie kierowania wód opadowych na nieruchomości należące do skarżących podlegają natomiast reżimowi ustawy Prawo wodne, a konkretnie art. 29 tej ustawy i leżą w kompetencji innego organu – Prezydenta Miasta B. Na koniec organ odwoławczy zauważył, że organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku zainstalowania na dachu śniegołapów, albowiem obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku instalowania tego typu rozwiązań na dachach budynków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżące zarzuciły organowi: - naruszenie art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie kontroli i nadzoru przestrzegania warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia, - naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 lit b oraz pkt 9 Prawa budowlanego poprzez wybudowanie budynku z nieprawidłowym odprowadzaniem wód opadowych, a tym samym negatywnym oddziaływaniem na nieruchomości sąsiednie, - naruszenie art. 34 Prawa budowlanego polegające na zignorowaniu normy, zgodnie z którą projekt budowlany powinien spełniać warunki przewidziane w warunkach zabudowy oraz pozwoleniu na budowę, - naruszenie art. 35 § 1 K.p.a. polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania. Skarżące podkreśliły, że inwestor nie ukończył drenażu opaskowego dookoła działki kierując wody opadowe na teren należących do nich nieruchomości. Rura odwadniająca skierowana jest w stronę nieruchomości skarżących, a inwestor przykrył ją żwirem. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, pomimo wyraźnego żądania skarżących nie zweryfikował prawdziwości oświadczenia inwestora, który podał, że dren został zlikwidowany, gdy tymczasem odwodnienie to nadal istnieje. Takie rozwiązanie powoduje zalewanie posesji skarżących i degradację należących do nich nieruchomości. Oprócz tego zwróciły uwagę, że nadal nierozwiązana jest kwestia zabezpieczenia ich nieruchomości przed gwałtownie zsuwającym się śniegiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty za bezzasadne. Organ podtrzymał dotychczasową argumentację, po raz kolejny wskazując, że przyjęty przez inwestora sposób odprowadzania wód opadowych z należącej do niego nieruchomości nie wymaga ani zgłoszenia ani też pozwolenia na budowę i jest zgodny z prawem budowlanym. Natomiast kwestia ewentualnego zalewania nieruchomości sąsiednich pozostaje poza zakresem właściwości organów nadzoru budowlanego i podlega ocenie przez właściwy organ (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) w trybie określonym w art. 29 ustawy Prawo wodne. Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. skarżąca A. R. potrzymała skargę podkreślając, że do zalewania dochodzi poprzez odprowadzenie drenażu w stronę ich działki, która jest ponadto zalewana przez topniejący śnieg zsuwający się z dachu sąsiada. Skarżąca M. R. – K. również podtrzymała skargę zaznaczając, że sporny drenaż nadal nie został zdemontowany. Obie skarżące podały, że budynek D. S. został odebrany pomimo nieukończenia drenażu. Skarżące wniosły również o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie . Decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego obu instancji nie mogły ostać się w obrocie prawnym, gdyż kontrola przeprowadzona w oparciu o kryterium legalności, zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ujawniła szereg uchybień, które musiały skutkować ich uchyleniem. W pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, że zgodnie z treścią art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej z urzędu przestrzegają swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W sytuacji, gdy organ dojdzie do przekonania, że przedmiot żądania strony leży poza zakresem jego kompetencji – a więc nie mieści się w obszarze jego właściwości rzeczowej, winien przekazać wniosek organowi właściwemu - zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. Wówczas postępowanie administracyjne nie zostaje przed tym organem w ogóle wszczęte, natomiast przekazanie sprawy organowi właściwemu inicjuje postępowanie przed tym organem. Analiza akt administracyjnych ujawniła, że w dniu [...] r. organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 K.p.a. Abstrahując od tego, że podstawa prawna wspomnianego rozstrzygnięcia została powołana w sposób nieprawidłowy (przywołany przepis składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, normujących odmienne sytuacje: § 1 – umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, § 2 – umorzenie postępowania na wniosek stron, a organ nie wskazał, który z paragrafów stanowi podstawę wspomnianej decyzji), jego uzasadnienie wskazuje na to, że przyczyną wydania takiej decyzji było stwierdzenie przez organ, że inwestor dochował wszelkich wymogów wynikających z obowiązującego prawa, a kwestia zalewania gruntów sąsiednich może być przedmiotem postępowania toczącego się w oparciu o art. 29 ustawy Prawo wodne. Zarazem w aktach administracyjnych znajduje się pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., nr [...] datowane na dzień [...] r., skierowane do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B., w którym powołano art. 65 § 1 K.p.a. i z którego treści wynika, że temu adresatowi przekazany został wniosek skarżących z dnia 14 lipca 2011 r. Zdaniem Sądu takie działanie organu pierwszej instancji jest niezrozumiałe i sprzeczne z przywołanymi przepisami. Organ nie może bowiem już po umorzeniu postępowania, przekazać sprawy wg. właściwości, skoro rozstrzygnięcie, które wydał w istocie donosi się do meritum sprawy. Umorzenie postępowania administracyjnego, ze względu na jego bezprzedmiotowość oznacza, że organ, po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych doszedł do przekonania, że nie ma podstaw do jego prowadzenia ze względu na brak któregoś z elementów stosunku administracyjnoprawnego. Takie ustalenie jest jednakże możliwe dopiero po zbadaniu tych elementów, a więc po przeprowadzeniu postępowania. Tymczasem art. 65 § 1 K.p.a. stanowi o przekazaniu podania, a więc sytuacji, w której organ po jego otrzymaniu i zapoznaniu się z treścią uznaje, że nie jest właściwy. Jest to zaś możliwe wtedy, gdy już wstępna analiza treści żądania strony wskazuje na to, że jego adresatem powinien być inny organ. W opisywanym stanie faktycznym, skoro organ pierwszej instancji uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, a więc zbadał sprawę co do meritum, to nie miał zarazem możliwości stwierdzenia, że jest niewłaściwy. Jedynie w sytuacji, kiedy z treści podania wniesionego przez stronę wynikałoby, że dotyczy ono więcej niż jednej sprawy, w których właściwe są różne organy administracji publicznej, wówczas organ mógłby rozpoznać merytorycznie takie podanie w zakresie swojej właściwości, a w pozostałym zakresie przekazać innemu właściwemu organowi. Takie działanie winno jednak znaleźć należyte uzasadnienie w treści wydanych rozstrzygnięć, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Na marginesie nadmienić też trzeba, że podanie przekazuje się organowi właściwemu, którym w niniejszej sprawie w ocenie organów nadzoru budowlanego miał być Prezydent Miasta B., nie zaś jednostce organizacyjnej w aparacie pomocniczym tego organu – co uczynił organ pierwszej instancji. Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, że zgromadzony materiał dowodowy skłaniał do postawienia szeregu pytań, na które jednakże nie udzielono odpowiedzi, a wobec tego brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego względnie jego umorzenie nastąpiło przedwcześnie, bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Przede wszystkim żaden z prowadzących postępowanie organów nie odniósł się do materiału zdjęciowego dostarczonego przez skarżącą, przedstawiającego drenaż wykonany na działce D. S., na którym wyraźnie widać niezakopane końcówki drenów. Tymczasem, zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Kwestia ta jest istotna, gdyż § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) ustanawia wymogi, jakim powinien odpowiadać teren, na którym będą sytuowane budynki pod względem umożliwienia odprowadzania wód opadowych. W szczególności, zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu, w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. W aktach sprawy brak jest dokumentu, który jednoznacznie wskazywałby w jaki sposób i gdzie odprowadzane są wody opadowe z budynku D. S. Organ pierwszej instancji oparł się w tym zakresie jedynie na oświadczeniu kierownika budowy (vide pismo z dnia 23 listopada 2011 r.), wskazującym sposób odprowadzania i gromadzenia wód deszczowych (do dołu chłonnego), które nie zostało wszakże złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Zdjęcia przedstawione przez skarżące mogą zaś wskazywać na to, że stan faktyczny odbiega od ustaleń poczynionych przez organ, gdyż widać na nich końcówki drenów wystające ponad powierzchnię gruntu, a więc z całą pewnością nie dochodzące do wspomnianego dołu chłonnego. Odpowiedzi na temat rzeczywistego usytuowania wspomnianego dołu chłonnego a także tego, czy rzeczywiście odprowadzane są doń wody opadowe z całego dachu budynku należącego do D. S. nie daje zarówno lektura dokumentacji projektowej jak i ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji w trakcie oględzin. Co więcej, należy mieć na uwadze, że § 29 przywołanego wyżej rozporządzenia formułuje wyraźny zakaz dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Przepis ten uznać wypada za uzupełnienie normy wynikającej z treści art. 5 ust. 2 pkt 2 lit b oraz pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Wobec tego odwołanie się przez organ do regulacji art. 29 ustawy Prawo wodne i stwierdzenie swojej niewłaściwości rzeczowej miałoby uzasadnienie wtedy, gdyby w sposób jednoznaczny ustalono, że budynek D. S. spełnia wszelkie wymagania wynikające z decyzji o warunkach zabudowy, z decyzji o pozwoleniu na budowę a także te, które wynikają z przepisów prawa budowlanego. Zasygnalizowane wyżej wątpliwości nie dają jednakże podstaw do kategorycznego stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć przywołany przepis prawa wodnego, co w istocie oznaczałoby, że organy nadzoru budowlanego zostały zwolnione z obowiązku zweryfikowania stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości inwestora. Co więcej, z oświadczenia skarżących, złożonego na rozprawie wynika, że budynek należący do D. S. został oddany do użytkowania pomimo, że nie wykonano w całości drenażu opaskowego. W tym stanie rzeczy uznać przyjdzie, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, a także nie zgromadzono w sposób wyczerpujący dowodów, które pozwalałyby na jej merytoryczne zakończenia, co stanowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. Uzasadnione są również zarzuty odnośnie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem skarżących, który wpłynął do organu w dniu 14 lipca 2011 r. Pierwsze rozstrzygnięcie zostało wydane w niniejszej sprawie w dniu [...] r. a więc po upływie niemal 11 miesięcy, co stanowi ewidentne naruszenie nie tylko art. 35 § 1 K.p.a. lecz również art. 8 i art. 12 ust. 1 tej ustawy. Sąd zwraca przy tym uwagę na długie okresy bezczynności organu pierwszej instancji upływające pomiędzy podejmowaniem poszczególnych czynności w sprawie (pomiędzy datą przeprowadzenia oględzin nieruchomości a datą wezwania kierownika budowy do złożenia oświadczenia upłynęło 40 dni), które nie znajdują żadnego wytłumaczenia. Wskazać jednak przy tym przyjdzie, że to naruszenie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, zaś gdyby w ponownie prowadzonym postępowaniu taka sytuacja się powtórzyła, wówczas stronom przysługiwać będą odpowiednie środki prawne służące zwalczaniu bezczynności i przewlekłości postępowania. Niezasadny okazał się natomiast zarzut skargi dotyczący niepodjęcia przez organy nadzoru budowlanego działań zmierzających do zapewnienia skarżącym bezpieczeństwa przed osuwającym się z dachu budynku należącego do sąsiada śniegiem a także niekorzystnymi następstwami topnienia tego śniegu. Sąd zwraca uwagę, że w obowiązującym stanie prawnym, co podkreślił również organ odwoławczy, brak jest regulacji odnoszącej się w sposób bezpośredni do tego rodzaju niekorzystnych oddziaływań. Strona, pragnąc zapewnić sobie ochronę swoich praw podmiotowych, może skorzystać z możliwości wystąpienia z powództwem cywilnym do sądu powszechnego i tam domagać się przedsięwzięcia środków mających na celu ochronę jej interesu prawnego. Prowadząc ponownie postępowanie, organ pierwszej instancji, kierując się dyrektywą zawartą w art. 7 i art. 12 § 1 K.p.a. w sposób wszechstronny, a zarazem bez zbędnej zwłoki zgromadzi i przeanalizuje materiał dowodowy, mając na względzie konieczność zbadania, czy istniejący obiekt budowlany odpowiada wymogom wynikającym z treści art. 5 Prawa budowlanego, a także, czy jego właściciel poprzez działanie lub zaniechanie nie naruszył przepisów § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyniki oceny zgromadzonego materiału dowodowego powinny zostać omówione w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na mocy art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 tej ustawy zasądzając na rzecz skarżących od organu odwoławczego kwotę 500 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.