II SA/Gl 111/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. O. na akt Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wjazd na trasę p o s t a n a w i a 1) odrzucić skargę 2) zwrócić skarżącemu kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz Miasta Ż. odmówił J. O. wydania zezwolenia na wjazd pojazdami silnikowymi na trasę nr [...], ścieżki spacerowo-rowerowej znajdującej się na obszarze gminy Ż. Podstawę wydanego aktu stanowił "[...]", przyjęty zarządzeniem Burmistrza Miasta Ż. Jednocześnie organ wskazał alternatywne możliwości dojazdu do punktu docelowego, dodatkowo przedstawiając w załączeniu mapę z opisanymi drogami dojazdu. Pismo to zostało doręczone J. O. w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. (nadanym w placówce pocztowej w tej samej dacie), J. O. wystąpił - w oparciu o art. 111 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a." - o uzupełnienie przywołanego na wstępie rozstrzygnięcia organu poprzez wskazanie przysługującego prawa do odwołania. W odpowiedzi na powyższe, Kierownik [...] Urzędu Miasta i Gminy w Ż. poinformował, że pismo Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...] r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., a zatem nie służy od niej prawo wniesienia odwołania. Kolejnym pismem z dnia [...] r. (nadanym w placówce pocztowej w tej samej dacie) J. O. wezwał w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Burmistrza Miasta Ż. do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając powyższe wystąpienie wskazał na naruszeniem art. 2, 7 i 87 Konstytucji RP. W ocenie wzywającego przywołany przez organ regulamin nie stanowi aktu prawa miejscowego, a zatem postawą działania organu nie może być przepis nie będący źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Odpowiadając na powyższe Burmistrz Miasta Ż. (pismo opatrzone datą [...] r.) wyjaśnił, że jako przedstawiciel zarządcy drogi, uprawniony jest do wydawania zarządzeń regulujących zasady poruszania się po drodze gminnej, przy czym zarządzenia te nie stanowią aktów prawa miejscowego, jednakże zarządca drogi i działający w jego imieniu - są nimi związani. Organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko, stwierdził brak istnienia podstawy do wydania zezwolenia. Pismo to zostało doręczone J.O. w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. (nadanym w placówce pocztowej w tej samej dacie) J. O. zaskarżył powołany na wstępie akt Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył , co następuje: W myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie z innych przyczyn jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola jej dopuszczalności. Granice właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 p.p.s.a, jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Nadto, jak wynika z treści art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, to na mocy art. 52 § 3 p.p.s.a., skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Powołany przepis wprowadza zatem zasadę pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego. W myśl natomiast art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa m.in. w art. 52 § 3 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie, przedmiotem skargi wniesionej do Sądu skarżący uczynił pismo Burmistrza Miasta Ż. odmawiające wydania mu zezwolenia na wjazd pojazdami silnikowymi na trasę ścieżki spacerowo-rowerowej. W ocenie Sądu zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Oczywistym jest też, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest zatem to, czy zaskarżone pismo Burmistrza Miasta Ż. mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. W ocenie Sądu zaskarżonemu pismu nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Wpływa ono bowiem na prawa i obowiązki skarżącego, stanowiąc władczą konkretyzację materialnego prawa administracyjnego polegającą na odmowie przyznania skarżącemu określonego uprawnienia. W związku z powyższym w zawisłej sprawie, skargę do Sądu należało wnieść w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., po uprzednim wezwaniu na piśmie Burmistrza Miasta Ż. do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od daty doręczenia zaskarżonego aktu. Jak wynika z akt administracyjnych objęte skargą pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] r., a zatem winien on wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa w terminie do [...] r. Tymczasem skarżący wystąpił z takim wezwaniem dopiero w dniu [...] r., a tym samym dokonał powyższej czynności z uchybieniem terminu. Mając na względzie okoliczności sprawy, jak również brak wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a. Sąd uznał, że uchybienie tego terminu nastąpiło z winy skarżącego. W konsekwencji należało przyjąć, że skarżący nie wyczerpał przysługującego mu w postępowaniu administracyjnym środka zaskarżenia. W oparciu o powyższe, tak złożona skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na postawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 3 p.p.s.a. oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. O zwrocie kwoty opłaconej tytułem wpisu od skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnął po myśli art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na marginesie dodać należy, że nawet gdyby przyjąć, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowiło już pismo skarżącego z dnia [...] r., to porównując datę doręczenia skarżącemu odpowiedzi na to pismo, tj. pisma z dnia [...] r. ([...] r.) z datą wniesienia skargi w zawisłej sprawie ([...] r.), skarga podlegałaby odrzuceniu z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia.