II SA/Gl 111/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) oraz art. 123 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał M. S. wstrzymanie robót budowlanych związanych z podbieraniem materiału budulcowego (piasku) na terenie działki nr 1 i 2 przy ul. [...] w B. bez dopełnienia formalności wynikających z przepisów obowiązującego prawa stwarzający zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników zabudowy tego rejonu, po możliwym obaleniu słupa energetycznego z przerwaniem linii na nim podwieszonej. Ponadto nakazano zabezpieczenie wykonanych do tej pory prac budowlanych związanych z przemieszczeniem i niekontrolowanym podbieraniem mas piasku do czasu zabezpieczenia skarpy. W postanowieniu tym nałożono na wyżej wymienionego obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych prac wraz z określeniem sposobu zabezpieczenia skarpy, celem wyeliminowania stanu zagrożenia związanego z możliwością obalenia słupa i przerwaniem linii napowietrznej. Wskazano, że w ciągu dwóch miesięcy zostanie wydana decyzja zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu tego postanowienia przedstawiono przebieg działań podejmowanych w tej sprawie zainicjonowany pismem [A] S.A z 17 września 2019 r. Zażalenie na powyższe postanowienie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł adresat wskazanego rozstrzygnięcia reprezentowany przez radcę prawnego K. G. W zażaleniu tym podniesiono, że strona nie rozumie na czym organ oparł swoje stanowisko, że prowadzi roboty budowlane związane z podbieraniem materiału budulcowego, albowiem w jego ocenie takich robót nie wykonuje. W ocenie wnoszącego zażalenie z wydanego orzeczenia nie wynika o jakie formalności wynikające z obowiązującego prawa miałoby chodzić, a to powoduje, że nie można ustosunkować się do tego wskazania. Podniesiono naruszenie postanowień art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie wskazano jakie zabezpieczenia adresat rozstrzygnięcia ma wykonać. Nadto zakwestionowano nałożony obowiązek wykonania inwentaryzacji przeprowadzonych robót budowlanych wraz z określeniem sposobu zabezpieczenia skarpy, co nie mieści się w dyspozycji art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W końcowej części zażalenia odniesiono się do nałożonego rygoru natychmiastowej wykonalności. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 141 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyższego stopnia przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, ze szczególnym uwzględnieniem treści kwestionowanego postanowienia i zarzutów zamieszczonych w zażaleniu. W dalszej części uzasadnienia przedstawiono argumentację przemawiającą za podjętym rozstrzygnięciem. W ocenie organu wyższego stopnia przemieszczanie piasku nie może być uznane za wykonywanie robót budowlanych, a tym samym wadliwie dokonano kwalifikacji prawnej wykonywanych prac. Zakwestionowano nałożony na adresata postanowienia obowiązek wykonania inwentaryzacji prac, skoro art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zakłada takie działanie w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu wyższego stopnia w sprawie zasadnym byłoby prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego słupa energetycznego linii napowietrznej 110 kV i na tę okoliczność przywołano stosowne unormowania prawne. W świetle poczynionych ustaleń w ocenie organu wyższego stopnia brak jest przedmiotu postępowania, a tym samym wyczerpana jest przesłanka umorzenia postępowania przewidziana treścią art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie pismem z 9 stycznia 2020 r. wniósł [A] S.A. reprezentowany przez radcę prawnego M. K. W skardze tej zarzucono naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie przez organ drugiej instancji, iż czynności podejmowane przez uczestnika postępowania w postaci podbierania materiału budulcowego nie stanowią robót budowlanych. W ocenie wnoszącego skargę prace te stanowiły nielegalną rozbiórkę budowli w postaci słupa elektroenergetycznego. Podniesiono naruszenie art. 10 § 1 powyższego Kodeksu poprzez wydanie postanowienia bez zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Wskazano również na naruszenie postanowień art. 105 powoływanego Kodeksu poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy nie wystąpiły przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. Zdaniem Spółki wnoszącej skargę dopuszczono się naruszenia postanowień art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie nieprawidłowej jego wykładni jak również art. 50 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W uzasadnieniu skargi zamieszczono argumentację przemawiającą za zarzutami w niej postawionymi. W tym zakresie odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych i zamieszczonych w nich stanowiskach. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wystąpił o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, która została zamieszczona w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r.. poz. 2167) wykazała, że zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że poddane kontroli rozstrzygnięcie ma podwójny charakter, ponieważ w części odnosi się do postanowienia organu pierwszej instancji, a w części zawiera kasacyjne orzeczenie. Podkreślić należy, że stan faktyczny w sprawie nie jest sporny, natomiast między skarżącą Spółką, a organem odwoławczym zachodzi odmienność interpretacji tego stanu faktycznego i wynikających z tego konsekwencji. Skoro stan faktyczny nie budzi wątpliwości, a skład orzekający nie dostrzegł takich ułomności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, które uzasadniałyby uwzględnienie z urzędu wniesionej skargi, to zostanie on uznany za prawidłowy i stanowiący podstawę oceny podjętego rozstrzygnięcia. Kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest to, czy prace, które dostrzeżono na przedmiotowych nieruchomościach zakwalifikować można jako prace budowlane czy też takiego charakteru nie można im przypisać. Stosownie do postanowień art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem roboty budowlane - należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowym akcentuje się, że nie można uznać za "budowlę ziemną" każdego przesunięcia i rozplantowania warstwy ziemi, zwłaszcza przesunięcia, które nie powoduje powstania widocznej budowli i nie mającego na celu w bliższej lub dalszej przyszłości wykonanie jakiegokolwiek obiektu budowlanego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 19 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/GI 201/19 Lex 2715317). W orzecznictwie sądowym akcentuje się również, że prawo budowlane nie zawiera wprawdzie definicji "budowli ziemnej", jednak potoczne rozumienie tego pojęcia oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Nadto jest ona wykonana w gruncie lub z gruntu. Budowla ziemna musi mieć dodatkowo charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, a także wyodrębniać się od powierzchni ziemi i służyć specyficznemu celowi, dla którego stanowi całość techniczno-użytkową (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 731/07 CBOSA). Przywołane rozumienie pojęcia "budowli ziemnej" wyklucza uznanie za nią wybierania piasku ze skarpy znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości, które nie powoduje powstania widocznej budowli i nie mające na celu w bliższej lub dalszej przyszłości wykonanie jakiegokolwiek obiektu budowlanego. W świetle powyższego zasadnie organ odwoławczy uznał, że przemieszczania piasku na mocy art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane nie można uznać za roboty budowlane. Następstwem tego stało się nieprawidłowe nałożenie na inwestora powyższych prac nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zasadnie również dostrzeżono wadliwość nałożenia obowiązku przedstawienia w terminie 30 dni od daty wydania postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z określeniem sposobu zabezpieczenia skarpy. Istotą wskazanego obowiązku jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w rozpoznawanej sprawie okoliczność ta nie zaistniała. Powyższe rozważania uzasadniają zatem trafność stanowiska organów, iż wykonywane czynności, o których mowa we wniosku skarżącego, nie mieszczą się w granicach unormowanych w przepisach prawa budowlanego, co w pełni uzasadnia uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie wszczętego postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem wystąpiła przedmiotowa przesłanka bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. W skardze do tutejszego Sądu przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie postanowień art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut ten został już powyżej rozpatrzony i nie zyskał akceptacji ze strony Sądu, ponieważ przeprowadzona analiza stanu faktycznego i normatywnego nie dała podstaw do zakwalifikowania występujących w rozpoznawanej sprawie prac za roboty budowlane. Za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia postanowień art. 10 § wyżej wymienionego Kodeksu, ponieważ postępowanie zostało uruchomione z inicjatywy skarżącej Spółki i jej przedstawiciele uczestniczyli w wizji lokalnej, natomiast organ odwoławczy już nie przeprowadzał czynności dowodowych, w których nie zapewniono skarżącej udziału. Na uwzględnienie nie zasłużył zarzut naruszenia postanowień art. 105 § 1 tego Kodeksu, albowiem przeprowadzona powyżej analiza wykazała, że wystąpiła przedmiotowa przesłanka bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia postanowień prawa materialnego, a to art. 3 pkt 7 oraz art. 50 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane zostały powyżej omówione i skład orzekający nie znalazł podstaw do uznania, że organ odwoławczy dopuścił się w tym zakresie do naruszenia norm prawnych. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszeń przepisów prawa procesowego, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Skoro kwestionowane postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienia skargi należało stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.