II SA/Gl 1110/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w G. na czynności Wójta Gminy R. w przedmiocie publicznego transportu drogowego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem uiszczonego wpisu. Pismem z dnia [...] r. "A" Spółka z o. o. w G. (zwana dalej w skrócie Spółką) wniosła do tut. Sądu skargę wskazując, iż zaskarża cyt. "w całości czynności podjęte przez Organizatora Gminę R. w przetargu "świadczenie usług przewozowych w transporcie drogowym na terenie Gminy R. w [...] roku", w skład których wchodziły: 1/ Informacja o wynikach zapytania ofertowego na świadczenie usług przewozowych w transporcie drogowym na terenie gminy R. w [...] roku z dnia [...] r.; oraz poprzedzające ją: 2/ Ogłoszenie organizatora Gminy R. o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego z dnia [...] r.; 3/ Ogłoszenie organizatora Gminy R. z dnia [...] r. o zmianie bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego z dnia [...] r.; 4/ Zapytanie ofertowe nr [...] z dnia [...] r.; 5/ Zapytanie ofertowe nr [...] z dnia [...] r. Wszystkim ww. czynnościom Spółka zarzuciła, zarzuty te rozszerzając w uzasadnieniu: - rażące naruszenie prawa tj. art.19 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4, art. 23 ust. 1-6 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (tj.: Dz. U. 2015 poz.1440 zwanej dalej ustawą o p.t.z.) przez przyjęcie wyboru trybu operatora na podstawie art. 22 ust. 1 tejże ustawy w sytuacji gdy nie wystąpiły warunki zastosowania trybu opisanego w art. 23 ust. 1-6, a w szczególności przesłanka z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy; - rażące naruszenie art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.t.z. przez pominięcie przy wyborze operatora we wspomnianym przetargu ustawy - Prawo zamówień publicznych, - rażące naruszenie art. 23 ust. 1-6 ustawy o p.t.z. przez wprowadzenie do postępowania tzw."zapytania ofertowego nr [...] i [...]" w sytuacji gdy tryb przewidziany w art. 23 ust. 1-6 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy nie przewiduje takiej procedury; - rażące naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o p.t.z. przez przekroczenie przez organizatora swoich kompetencji polegające na tym, że ma on obowiązek organizować transport na terenie Gminy R., a faktycznie określone warunki postępowania tj. trasy znacznie wykraczają poza teren Gminy, obejmują teren Powiatu [...], który w tej sytuacji jest właściwy; - naruszenie art. 8 k.p.a. przez nieudzielenie skarżącemu wyjaśnień, a w szczególności przyczyny odstąpienia od przetargu publicznego na podstawie ustawy o zamówieniach publicznych; - art. 7 i 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy, lakoniczne niepełne informacje, brak informacji o toczącym się postępowaniu. Spółka wniosła o uchylenie czynności organizatora określonych w pkt 1-5 skargi i zabezpieczenie skargi przez wydanie postanowienia o zakazie zawarcia umowy pomiędzy Gminą R. a Biurem Przewozowym "B" do czasu zakończenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej przedwcześnie (przed upływem 30 dni od wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa) bądź oddalenie. Motywując obszernie wniosek o oddalenie Wójt wskazał m.in., że ze względu na sposób zredagowania skargi, nie jest do końca jasne, który tryb wyboru operatora skarżący kwestionuje - czy tryb przyjęty dla wyboru operatora na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., czy też na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. Wójt podkreślił w tej mierze, że na podstawie ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego z dnia [...] r., zmienionego ogłoszeniem z dnia [...] r. w zakresie przewidywanego trybu udzielenia zamówienia, gmina R. zawarła umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. właśnie ze skarżącą Spółką. Natomiast, w celu zapewnienia przewozów o charakterze użyteczności publicznej w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. wyboru operatora publicznego transportu zbiorowego dokonano w trybie bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.t.z. (informacja o wynikach zapytania ofertowego z dnia [...] r.). Wójt wywiódł następnie, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o p.t.z. organizator dokonuje wyboru operatora w jednym z trzech trybów: - ustawy Prawo zamówień publicznych albo - ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi albo - art. 22 ust. 1 ustawy p.t.z., tj. w trybie bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Jak wynika z art. 22 ust. 1 ustawy o p.t.z., organizator publicznego transportu zbiorowego może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, w przypadku gdy: 1) średnia wartość roczna przedmiotu umowy jest mniejsza niż 1 000 000 euro lub świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego dotyczy świadczenia tych usług w wymiarze mniejszym niż 300 000 kilometrów rocznie albo 2) świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma być wykonywane przez podmiot wewnętrzny, w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, powołany do świadczenia usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego albo 3) świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma być wykonywane w transporcie kolejowym albo 4) wystąpi zakłócenie w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora, o ile nie można zachować terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego. Jak wskazał Wójt właśnie ta ostatnia przesłanka w Gminie miała miejsce. Kolejno Wójt podniósł, że w przypadku, gdy organizator publicznego transportu zbiorowego dokonuje wyboru operatora na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.t.z., przepisy nie określają czynności jakie ma wykonać w celu dokonania takiego wyboru i wyłonienia podmiotu, który finalnie stanie się operatorem i będzie świadczył usługi przewozowe; w szczególności, w takiej sytuacji nie mamy do czynienia z zapytaniem ofertowym, o którym mowa w przepisach ustawy Prawo zamówień publicznych. W związku z tym niezasadne jest kwestionowanie zarówno czynności dotyczących wyboru operatora na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na rok [...], jak i dotyczących wyboru operatora na świadczenie tych usług w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. (ogłoszenie z dnia [...] r. zostało zmodyfikowane w dniu [...] r. w zakresie pkt 2, w którym zmieniono podstawę prawną przewidywanego trybu udzielenie zamówienia właśnie na art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.t.z.). Ponadto, w odniesieniu do argumentu przytoczonego w uzasadnieniu skargi, iż "Organizator rażąco naruszył art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.t.z., gdyż absolutnie nie wystąpiły sytuacje nadzwyczajne związane z zakłóceniami na rynku transportowym w Gminie R., gdyż firma "A", jak i "C" obsługują nieprzerwanie komunikację. W związku z wejściem w życie ustawy z 21 lipca 2016 r. "A" posiada automatycznie przedłużenie zezwoleń do [...] r." Wójt wyjaśnił, że ustawa o p.t.z., z dniem wejścia w życie dnia [...] r., wprowadziła precyzyjne rozróżnienie przewozów na: - przewozy komercyjne, tj. przewozy wykonywane przez przewoźnika z własnej inicjatywy i na własne ryzyko gospodarcze oraz - przewozy o charakterze użyteczności publicznej, organizowane z inicjatywy właściwego organizatora publicznego transportu zbiorowego, np. gminy. Jednocześnie, na podstawie przepisu przejściowego zawartego w art. 82 ustawy o p.t.z., do dnia 31 grudnia 2017 r., istnieje możliwość zawarcia umowy na wykonywanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej z przedsiębiorcą, który posiada ważne zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. W takim przypadku przewoźnik staje się operatorem publicznego transportu zbiorowego w zakresie w jakim świadczy przewozy o charakterze użyteczności publicznej na podstawie zawartej z organizatorem umowy. Czymś innym jest zatem świadczenie usług przewozowych przez przewoźnika komercyjnie, z własnej inicjatywy i na własne ryzyko gospodarcze, a czym innym jest świadczenie takich usług przez przewoźnika, z którym organizator publicznego transportu zbiorowego (w omawianym przypadku – gmina) zawarł urnowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, przez co przewoźnik stał się operatorem publicznego transportu zbiorowego. W związku z powyższym, zdaniem Wójta, nie ma podstaw do tego, aby przedłużenie - z mocy prawa - ważności zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym do dnia [...] r. rozszerzająco interpretować również jako automatyczne przedłużenie ważności umów na wykonywanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej zawartych z operatorami publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu ustawy o p.t.z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu aczkolwiek z przyczyn innych niż wskazane w odpowiedzi na skargę. Choć bowiem w przeszłości istotnie pojawiały się poglądy, iż skargę można wnieść dopiero po upływie 30 dni od wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa to jednak uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 27 czerwca 2016 r. sygn. akt I FPS Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż termin taki nie obowiązuje. Jednakowoż kwestia ta w niniejszej sprawie nie jest istotna albowiem wniesienie skargi niedopuszczalne było z innych przyczyn. Jak bowiem wynika zarówno z części początkowej, wskazującej podstawy prawne skargi, jak i z uzasadnienia skargi Spółka upatruje możliwości zaskarżenia wyliczonych w skardze czynności w art. 59 ust. 1 ustawy o p.t.z.. Wskazać zatem należy, że przywołany przepis przewiduje, iż "w przypadku ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1 Ustawy podmiotowi który jest lub był zainteresowany zawarciem umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów prawa UE lub ustawy przysługuje prawo wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego". Z kolei art. 60 ust. 1 ustawy o p.t.z. stanowi, iż skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący powziął lub przy zachowaniu należytej staranności mógł powziąć informację o czynności podjętej przez organizatora w sprawie. Art. 59 ust. 1 ustawy o p.t.z. jednoznacznie precyzuje zatem, że tylko w odniesieniu do zamiaru, o którym mowa w art. 23 ust. 1, nie zaś we wszystkich przypadkach ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, podmiot zainteresowany może wnieść skargę do sądu administracyjnego, o ile uczyni to we wskazanym powyżej terminie.. Oznacza to, że aby ocenić czy dany podmiot uprawniony jest do wniesienia skargi w pierwszej kolejności ocenić należy czy ogłoszony zamiar mieści się w dyspozycji art. 23 ust. 1 ustawy o p.t.z.. Przywołany przepis stanowi zaś, iż odnosi się od jedynie do takiego bezpośredniego zawarcie umowy, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-3, jednoznacznie wyłączając zatem art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy. Wskazać w tym miejscu należy, że precyzując przedmiot skargi Spółka wskazała, że skargę wnosi na czynności podjęte przez organizatora Gminę R. w przetargu "świadczenie usług przewozowych w transporcie drogowym na terenie Gminy R. w [...] roku" w postaci poniżej chronologicznie podanych: 1/ Ogłoszenia organizatora Gminy R. o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego z dnia [...] r. 2/ Ogłoszenia organizatora Gminy R. z dnia [...] r. o zmianie bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego z dnia [...] r. 3/ zapytania ofertowego nr [...] z dnia [...] r. 4/ zapytania ofertowego nr [...] z dnia [...] r. 5/ Informacji o wynikach zapytania ofertowego na świadczenie usług przewozowych w transporcie drogowym na terenie gminy R. w [...] r. z dnia [...] r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że jedynie pierwsza czynność, tj. ogłoszenie z dnia [...] r., podjęta została na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, mieszcząc się tym samym we wskazanych powyżej normach uprawniających do wniesienia skargi. W konsekwencji Spółka mogła była czynność tę skarżyć do sądu administracyjnego, jednakowoż pod warunkiem dochowania miesięcznego terminu co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, obligując tym samym Sąd do odrzucenia skargi w tej części. Notabene jak wskazuje Wójt Gminy na podstawie ogłoszenia tego właśnie ze skarżącą Spółką gmina R. zawarła umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. Z kolei pozostałe kwestionowane czynności podjęte zostały nie na podstawie art. 22 ust. 1-3 lecz na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.t.z.. W dniu [...] r. organizator dokonał bowiem zmiany ogłoszenia wskazując, iż bezpośrednie zawarcie umowy nastąpić ma w oparciu o ten właśnie punkt i od tej daty także dalsze czynności prowadzone były w trybie określonym w art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.t.z.. Tym samym na czynności te Spółka, opierając się na art. 59 ustawy nie mogła wnieść skargi albowiem jak to wskazano powyżej skardze takiej nie podlegają czynności spoza katalogu zawartego w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o p.t.z.. Także w tej części, w świetle art. 59 ust. 1 tejże ustawy skarga musiała zatem podlegać odrzuceniu. Notabene nawet ewentualne poszukiwanie możliwości wniesienia skargi bezpośrednio w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 zwanej dalej: p.p.s.a.) prowadzić musi do odrzucenia skargi, zaskarżone czynności nie mieszczą się bowiem w precyzującym zakres kognicji sądów administracyjnych katalogu aktów lub czynności określonym w art. 3 § 2 powołanej powyżej ustawy. Wyliczone w skardze czynności nie nakładały bowiem na Spółkę żadnych praw ani obowiązków, nie były decyzjami administracyjnymi, postanowieniami administracyjnymi lub innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę. O zwrocie na rzecz Spółki uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucenie skargi nastąpiło bowiem przed jej merytorycznym zbadaniem przez Sąd.