II SA/Gl 1110/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. T. (skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...] wydanej w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego dla K. T. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] r. przyznał K. T. zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 lipca 2018 r. bezterminowo. Z adnotacji urzędowej z dnia [...] r. wynika, że w dniu 11 grudnia 2020 r. organ I instancji pozyskał informację o zgonie K. T. w dniu [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji uznał kwotę wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego dla K. T. w wysokości 215,84 zł za okres od dnia [...] r. do dnia [...] listopada 2020 r. za nienależnie pobrane świadczenia oraz zobowiązał D. T. (skarżąca), do zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego z ustawowymi odsetkami. Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie i stała się ona ostateczna. Pismem z dnia 7 maja 2021 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Zdaniem skarżącej organ I instancji został poinformowany o śmierci jej ojca w dniu [...] listopada 2020 r. i błędem organu było to, że zasiłek pielęgnacyjny był wypłacany zarówno w listopadzie, jak i w grudniu 2020 r., a więc już po uzyskaniu przez organ I instancji informacji o śmierci osoby uprawnionej. Wyjaśniła, że informacje o zgonie K. T. złożyła w Urzędzie Stanu Cywilnego, a świadczenia były wypłacane przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w D., a zatem komórki/jednostki działające w ramach jednego miasta. Zdaniem skarżącej zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] r., jak i zawarte w nim pouczenie nie były prawidłowe. Ponadto zarzuciła, że organ nie mógł domagać się zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego z powodu upływu 30 dniowego terminu od dnia wypłaty tego świadczenia. Stwierdziła nadto, że o wydaniu decyzji z dnia [...] r. dowiedziała się z korespondencji otrzymanej w dniu 7 maja 2021 r. Zdaniem skarżącej decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a organ działał sprzecznie z przepisami prawa materialnego, a to art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.- dalej "u.s.r.") i prawa procesowego tj. art.122 K.p.a Zawiadomieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) wszczęło na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazało, że nie stwierdziło zaistnienia przesłanek nieważności decyzji objętej wnioskiem. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 29 czerwca 2021 r. skarżąca stwierdziła, że SKO nie odniosło się merytorycznie do sprawy. Zaznaczyła, że organ I instancji w dniu wypłaty wiedział o zgonie K. T. Ponadto podwójne awizo również było nieprawidłowe. SKO, po rozpatrzeniu złożonego wniosku utrzymało w mocy decyzję własną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało na przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte w art. 156 § 1 K.p.a. Wyjaśniło, że zasiłek pielęgnacyjny uregulowany w art. 16 u.s.r. i w odróżnieniu od większości świadczeń rodzinnych przysługuje osobie uprawnionej na nią samą, a nie na innego członka rodziny, bądź w związku z opieką nad innym członkiem rodziny. Jedyną stroną postępowania w sprawie, której przedmiotem jest taki zasiłek jest zatem osoba niepełnosprawna - ubiegająca się o to świadczenie. Nie ulega wątpliwości, że uprawnioną osobą do zasiłku pielęgnacyjnego był K. T. SKO wskazało, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem ściśle związanym z osobą uprawnioną, a zatem śmierć tej osoby powoduje, że prawo do owego zasiłku wygasa z mocy prawa z chwilą śmierci osoby uprawnionej. Po dniu śmierci osoby uprawnionej świadczenie nie przysługiwało. Stwierdziło, iż z akt sprawy wynika, że wypłata zasiłku pielęgnacyjnego nastąpiła po dniu śmierci osoby uprawnionej, a zatem przedmiotowe świadczenie nie przysługiwało. W przedmiotowej sprawie zaszła przesłanka nienależnie pobranych świadczeń określona w art. 30 ust.2 pkt. 5 u.s.r. tj. świadczenia rodzinne zostały wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydal tę decyzję. SKO badając ponownie sprawę przesłanek nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] r. nr [...]., nie stwierdziło wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Uznało, że decyzja SKO z dnia [...] r. jest prawidłowa i zasługuje na utrzymanie w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję SKO skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art.156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez niewydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji, która to została wydana bez żadnej podstawy prawnej, wbrew brzmieniu przepisu art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.r.; naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji wbrew obowiązującym przepisom; naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 30 ust.2 pkt.5 u.s.r. przez błędną wykładnię osoby wskazanej w tym przepisie. W uzasadnieniu podkreśliła, że organ I instancji miał świadomość zgonu osoby uprawnionej. Zaznaczyła, że ani skarżąca, ani jej matka nie otrzymały decyzji organu I instancji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia organom bądź stwierdzenia przez sąd nieważności decyzji W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej "p.p.s.a") sprowadzają się do kontroli działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd orzekał w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 ust. 2 i art. 120 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (SKO) z dnia [...] r. nr [...], utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] r. wydaną w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego. Na wstępie należy zaznaczyć, że kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu zapadło w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami. Instytucja ta stanowi wyłom od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Celem postępowania prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (do czego sprowadzają się stawiane przez skarżącą zarzuty) lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest więc kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Ma obowiązek rozpatrywać ją wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, lecz działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2016 r. sygn. I OSK 427/15, CBOSA). Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest, jak już wyżej wskazano, postępowaniem odrębnym od postępowania odwoławczego i kontrola instancyjna oraz sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) przesłanek nieważności decyzji. Tylko w ramach postępowania odwoławczego organ II instancji może dokonywać wszechstronnej merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącej decyzja SKO obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Sam zaś fakt kwestionowana rozstrzygnięcia bądź niezgadzanie się z jego treścią czy dokonaną oceną stanu faktycznego, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1822/21, CBOSA) Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zgodnie z regulacją ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.- dalej "u.s.r.") wsparcie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego przeznaczone jest dla określonego kręgu podmiotów, który to krąg wyznacza treść art. 16 ust. 2 i ust. 3 u.s.r. Jak słusznie wskazało SKO w odróżnieniu od większości świadczeń rodzinnych przysługuje osobie uprawnionej na nią samą, a nie na innego członka rodziny, bądź w związku z opieką nad innym członkiem rodziny. Nie jest sporne, że zasiłek pielęgnacyjny przyznany na rzecz ojca skarżącej został wypłacony po jego śmierci do rąk skarżącej. Materialnoprawną podstawę dotyczącą nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego stanowi art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.r. Zgodnie z nim za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, SKO było w pełni uprawnione do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...] uznającej, że kwota w wysokości 215.84 zł za okres od dnia [...] r. do dnia [...] listopada 2020 r. wypłacona skarżącej na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] r. z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz K. T. była nienależnie pobranym świadczeniem, a zobowiązanie skarżącej do zwrotu świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie jest uzasadnione. Równocześnie wyjaśnić należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub skutki gospodarcze, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. O tym, że naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., można więc mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Rażące naruszenie prawa jest to zatem naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 K.p.a. Z przedstawionej wyżej analizy wynika, że taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. SKO zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącą decyzji z dnia [...] r. w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ decyzja ta nie narusza rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wydana ona została przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania. Jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Nie zawiera ona także wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Nie została ona również wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że w złożonym wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego, jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także w złożonej skardze zostały podniesione zarzuty naruszenia przez organy obu instancji prawa procesowego i materialnego. Jak już było wyjaśniane, organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Ewentualne stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W wyroku z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1018/2017 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że "zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie". W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu nadzoru zawiera wymagane prawem elementy (art. 107 § 1 K.p.a.). Organ nadzoru w sposób jasny wyjaśnił przyczyny, z powodu których nie uwzględnił żądania skarżącej (art. 107 § 3 K.p.a.). Odniósł się do jej zarzutów. Pamiętać należy, że sama ocena skarżącej odmienna od oceny organu nadzoru w zakresie zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie stanowi o nienależytym rozpatrzeniu sprawy przez SKO Na zakończenie zwrócić należy uwagę, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 9 u.s.r. organ, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W rozpatrywanej sprawie konieczność skorzystania z tej możliwości winna być rozważona przez skarżącą. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.