II SA/Gl 1111/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referent stażysta Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "A" na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. "A" zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z informacją o ujawnieniu wykonanych prac remontowych bez zgody administratora, w wyniku których doszło do samodzielnego przesunięcia ściany osłonowej logii, co spowodowało zmianę wyglądu elewacji oraz dodatkowe obciążenia płyty balkonowej w mieszkaniu przy ulicy [...] przez B. D. W związku ze stwierdzonym stanem faktycznym wnioskował o wydanie decyzji wstrzymującej dalsze roboty budowlane oraz decyzji nakazującej przywrócenie lokalu do stanu pierwotnego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał B. D. natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych w przedmiotowym mieszkaniu. W podstawie prawnej przywołał art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) a w uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie potwierdziło wykonanie wymurowania nowej, przesuniętej o 70 cm ściany osłonowej, obejmując loggię balkonową oraz wykonanie innych prac związanych z przesunięciem ściany bez zgody administratora budynku oraz z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego. Wobec powyższego oraz w związku z tym, iż prace nie zostały zakończone, postanowiono jak wyżej. W wyniku dalszego postępowania, po wyjaśnieniu okoliczności niniejszej sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją nr [...] z dnia [...]r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał B. D. rozbiórkę ściany osłonowej częściowo zabudowanej loggii balkonowej wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz bez wiedzy i zgody administratora budynku, a następnie przywrócenie przedmiotowego lokalu i fragmentu elewacji budynku mieszkalnego, wielorodzinnego do stanu pierwotnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż przeprowadzone postępowanie potwierdziło wykonanie robot budowlanych w dwóch pokojach, polegających na przesunięciu o 0,70 m fragmentu ściany osłonowej i częściowej zabudowie loggii na V piętrze budynku wielorodzinnego, przez co doszło do powiększenia lokalu mieszkalnego o ok. 3,5 m² oraz do przebudowy grzejników c.o. i przeprowadzenia nowej instalacji elektrycznej. Postępowanie ustaliło, że powyższe roboty budowlane wykonane zostały bez zgody właściciela – administratora budynku, a nadto bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na ich wykonanie, co stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy Prawo budowlane. Wobec stanowiska Spółdzielni wnoszącej o przywrócenie stanu pierwotnego, postanowiono jak w sentencji decyzji. W reakcji na powyższą decyzję, inwestorka przeprowadzonych robót wniosła pismo z dnia [...]r. potraktowane jako odwołanie, w którym podniosła, iż z uwagi na aktualny zły stan zdrowia oraz brak środków finansowych, nie jest w stanie "dokonać przesunięcia ścianki loggii balkonowej". Dodała, że jest osobą samotną, po poważnej operacji a nadto w wyniku całego postępowania została doprowadzona do stanu ciężkiej depresji. Podniosła, że w przypadku innych lokatorów tego samego bloku "prawo budowlane nie jest obowiązujące", gdyż posiadają oni przesunięte ścianki loggii balkonowej. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w jego ocenie przedmiotowa decyzja została wydana przedwcześnie, bez rozeznania zakresu stwierdzonej przebudowy instalacji elektrycznej i centralnego ogrzewania, bez określenia stanu technicznego istniejącej instalacji oraz zakresu wykonanych robót budowlanych związanych z budową nowej ściany w tym lokalu. Nowe postępowanie organu pierwszej instancji powinno jednoznacznie uściślić zakres przeprowadzonych robót budowlanych i zażądać stosownych ocen technicznych. Podniesione w odwołaniu problemy zdrowotne oraz finansowe nie mogą usprawiedliwić samowolnie wykonanych robót budowlanych. Jednocześnie organ odwoławczy, kierując się do inwestorki poinformował ją, iż wykonywanie wszelkich robót budowlanych możliwe jest jedynie po uzyskaniu stosownego pozwolenia na budowę (ostatecznej decyzji administracyjnej- na podstawie art. 28 Prawa budowlanego), względnie po dokonaniu wymaganego zgłoszenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła "A" w T., zarzucając decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku przesłanek, naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 tego Kodeksu poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału przez organ pierwszej instancji, a także uwagi na brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego oraz wskazania podstawy prawnej, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu z uwagi na jego niezastosowanie w sprawie pomimo zaistnienia przesłanek do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji oraz przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 51 ust 1 w związku z art. 28 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż do rozpatrzenia sprawy konieczne jest zażądanie "stosownych ocen technicznych". Mając powyższe na uwadze Spółdzielnia wniosła o uchylnie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że stanowisko organu odwoławczego jest niezasadne, gdyż w wyniku przeprowadzonego postępowania ponad wszelką wątpliwość ustalono wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, określając dokładnie ich zakres. Wskazano, że nie podlega sporowi, że na wykonanie przedmiotowej przebudowy wymagane jest, stosowanie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego – pozwolenia na budowę, którego inwestorka nie posiadała. Ustalenia organu pierwszej instancji uzasadniały nakazanie rozbiórki wykonanej ściany osłonowej i doprowadzenie do stanu pierwotnego. Niezasadne, w ocenie skarżącej, jest stwierdzenie organu odwoławczego, że dla załatwienia sprawy konieczne jest przygotowanie "stosownych ocen technicznych". Zdaniem skarżącej są to czynności zbędne, gdyż żadne opinie i oceny nie mogą sanować braku wymaganego pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. Zresztą pozwolenia takiego inwestorka nie mogłaby uzyskać, bowiem nie posiada uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nie uprawnia użytkownika do wykonywania robót budowlanych w lokalu, a tym bardziej w przyległej do lokalu loggii będącej elementem konstrukcyjnym budynku, stanowiącej cześć wspólną właścicieli poszczególnych lokali, bez zgody Spółdzielni. Powyższe zasady przewiduje Statut Spółdzielni. W analizowanej sprawie Spółdzielnia nie wyraziła i nie wyrazi zgody na powyższą zabudowę, gdyż skutkowałoby to koniecznością zmiany uchwał określających przedmiot odrębnej własności lokali, aktów notarialnych ustanawiających odrębną własność lokali w zakresie zmiany udziałów w nieruchomości wspólnej i związanych z tym problemów. Ze względu na interes ogółu członków skarżąca oczekuje od organów nadzoru decyzji nakazującej inwestorce usunięcie skutków stwierdzonej samowoli poprzez rozbiórkę wykonanej zabudowy i doprowadzenia do stanu pierwotnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wyjaśnił, że organ pierwszej instancji nie uściślił zakresu przeprowadzonej przebudowy, w szczególności nie odniósł się do stanu technicznego istniejącej instalacji elektrycznej i centralnego ogrzewania. Roboty związane z przebudową tych instalacji obwarowane są obowiązkiem wykonywania ich pod nadzorem osoby uprawnionej. Jednocześnie wskazał, iż organ odwoławczy nie wskazywał na możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), że gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, skutkuje to uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c powołanej ostatnio ustawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi są zasadne, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a szczególności art. 138 § 2 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie wskazanego powyżej art. 138 § 2 jest dopuszczalne w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Analiza akt rozpatrywanej sprawy nie potwierdza istnienia takiej konieczności. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji są wystarczające a kwalifikacja prawna ustalonego stanu prawidłowa. Przyjdzie zauważyć, że nie budzi w sprawie wątpliwości ustalony stan faktyczny, a mianowicie, iż w mieszkaniu B. D. położonym w budynku wielorodzinnym w T. przy ulicy [...] doszło do samowoli budowlanej, polegającej na przesunięciu o 0,70 m fragmentu ściany osłonowej (elewacyjnej) w dwóch pokojach i częściowej zabudowie loggii. Wykonane roboty doprowadziły do powiększenia w ten sposób jej lokalu mieszkalnego o 3,5m². W związku z powyższym zostały także przebudowane instalacje – c.o. i elektryczna poprzez przeniesienie grzejników c.o. i zamontowanie nowych gniazdek elektrycznych. Na wykonanie wymienionych prac inwestorka B. D. nie uzyskała zgody od właściciela budynku – "A" nie uzyskała także pozwolenia na ich wykonanie w postaci ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu wykonane roboty, rozpatrujące sprawę organy prawidłowo zakwalifikowały jako przebudowę. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W analizowanej sprawie wprawdzie przedmiotowy lokal inwestorki nr [...] bezpośrednio uzyskał powiększenie o 3,5 m², ale nastąpiło to w ramach struktury całego budynku wielorodzinnego, kosztem zabudowy poprzednio otwartej loggii, a w konsekwencji cały budynek nie zmienił żadnych z wymienionych powyżej parametrów. Tym samym, zasadnie uznając, iż są to inne roboty niż wymienione w art. 48 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo zastosowano procedurę przewidzianą w art. 51 tej ustawy. Prowadząc dalej postępowanie organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w analizowanej sprawie nie ma możliwości zalegalizowania dokonanej samowoli, stąd na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazał rozbiórkę ściany osłonowej zabudowanej loggii balkonowej a następnie przywrócenie przedmiotowego lokalu i fragmentu elewacji budynku mieszkalnego, wielorodzinnego do stanu pierwotnego. Nie może bowiem, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, budzić wątpliwości fakt, iż wykonane prace budowlane nie mogą być zalegalizowane. Inwestorka B. D. jest bowiem członkiem skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej i przysługuje jej spółdzielcze prawo własnościowe do przedmiotowego lokalu, a to oznacza, że nie posiada ona uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wskutek tego nie uzyskałaby ona pozwolenia na budowę dotyczące wykonanego zakresu robót budowlanych. Jak podaje skarżąca Spółdzielnia zabudowa obejmuje przyległą do lokalu nr [...] loggię, będącą elementem konstrukcyjnym i elewacji budynku, stanowiącą nieruchomość wspólną właścicieli poszczególnych lokali. W związku z ustanowioną odrębną własnością lokali w przedmiotowym budynku, Spółdzielnia zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej mienie oraz nieruchomościami wspólnymi. Spółdzielnie dodała także, że w zakresie części wspólnych nie wydaje ona zgody na przebudowę, gdyż łączy się to z koniecznością ustalanie udziałów w części wspólnej. W odniesieniu do podniesionego przez stronę skarżącą problemu zastosowania w sprawie błędnej procedury z art. 51 ustawy podczas, gdy powinien mieć w sprawie zastosowanie przepis art. 48 tej ustawy, Sąd nie podziela tego stanowiska. W konsekwencji zastosowanie art. 51 ust.1 ustawy daje możliwość przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu, a mając na względzie, iż w każdym przypadku prowadzenie robót budowlanych inwestor musi legitymować się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czego w analizowanej sprawie nie przedstawił i zgodnie ze stanowiskiem skarżącej Spółdzielni nie przedstawi, decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa. Należy zauważyć, że także organ odwoławczy nie widzi możliwości legalizacji przeprowadzonych robót budowlanych, czemu dał wyraz zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. W świetle ustaleń faktycznych dokonanych przez organ pierwszej instancji brak zatem podstaw do stwierdzenie, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sposób wyczerpujący sprawy, co skutkować musi zastosowaniem w sprawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w celu przeprowadzenia dodatkowego postępowania prowadzącego do przedstawienia w sprawie przez inwestorkę "stosownych ocen technicznych" dotyczących wykonanych prac budowlanych. W ocenie Sądu brak podstaw do takiego działania w sprawie, nie ma potrzeby dokonywania w formie oceny technicznej czy ekspertyzy ustaleń dotyczących zakresu czy jakości zrealizowanych robót czy jakości użytych w ich trakcie materiałów budowlanych czy też określenia stanu technicznego obiektu. Nałożenie tych obowiązków miałoby uzasadnienie w ewentualnym procesie legalizacyjnym. Skoro jednak takiej możliwości w sprawie nie ma, zbędne zdaje się obarczać inwestorkę wykonanych robót budowanych dodatkowymi obowiązkami i kosztami. Podnoszona przez organ odwoławczy dbałość o przeprowadzenie prac rozbiórkowych w sposób bezpieczny, tak by nie stanowiła ona zagrożenia dla pozostałych mieszkańców, możliwa jest do zachowania przy respektowaniu ogólnych obowiązujących przepisów dotyczących prowadzenia prac rozbiórkowych. Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej powyżej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi.