II SA/Gl 1113/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. W dniu 6 czerwca 2012 r. funkcjonariusz Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w C. przeprowadził kontrolę z zakresu ochrony przeciwpożarowej na terenie Nadleśnictwa U. w Leśnictwach P. i P. Przedmiotem kontroli było sprawdzenie przygotowania obszarów leśnych do letniego okresu wzmożonej palności oraz działań ratowniczo-gaśniczych, ze szczególnym uwzględnieniem utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Ustalono, że pasy przeciwpożarowe wzdłuż szlaków kolejowych na terenie Leśnictwa P. Oddziały 93d, 94b, 90b i 91f oraz P. Oddziały 70a, 69c i 57c utrzymywane są przez służby "A". Zweryfikowano stan tych pasów i stwierdzono, że posiadają podłoże zarośnięte trawami i drobnymi krzewami, zalegają na nich powalone drzewa. Powierzchnia pasów nie jest mineralizowana. Do protokołu dołączono kserokopie z zaznaczonymi pasami objętymi czynnościami rozpoznawczymi oraz sporządzono dokumentację fotograficzną. W kontroli uczestniczyli Specjalista do Spraw Ochrony Lasu J. K.-D., Naczelnik Działu Zaplecza Technicznego J. M. oraz Zastępca Naczelnika Sekcji Eksploatacji w Z. Z. Z. Do protokołu zastrzeżenia wniósł J. M., który stwierdził, że obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych spoczywa na właścicielu lub zarządcy lasu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. nakazał "A" S.A. – Zakładowi Linii Kolejowych w S. oczyścić do warstwy mineralnej pasy przeciwpożarowe wzdłuż linii torów kolejowych przebiegających przez obszar Leśnictwa P. oddziały 70a, 69c i 57c i Leśnictwa P. oddziały 93d, 94b, 90b i 91f Leśnictwa U. w Powiecie [...]. Termin wykonania obowiązku określono na 31 lipca 2012 r. W podstawie prawnej wskazano przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., nr 16, poz. 94 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że kontrola wykazała stan niezgodny z przepisami. Utrzymywanie w niewłaściwym stanie technicznym pasów przeciwpożarowych wzdłuż szlaków kolejowych na obszarach leśnych jest bezpośrednim źródłem zagrożenia pożarowego dla lasów. Źródłem zagrożenia jest ruch, a szczególnie proces hamowania pociągu. Praktyka wskazuje na realne zagrożenie pożarem powodowanym przez iskry z hamującego pociągu oraz przez rozgrzane części układów hamulcowych, w przypadkach awarii. W odwołaniu od decyzji "A" S.A. wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła, że zarządca infrastruktury kolejowej miał w przeszłości obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na podstawie przepisu § 34 ust. 3 uchylonego rozporządzenia MSWiA z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 80, poz. 563). Rozwiązanie to było kwestionowane, ponieważ przepis rozporządzenia określał podmioty zobowiązane, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej. Ustawa o transporcie kolejowym nie reguluje swym zakresem podmiotów zobowiązanych do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, art. 55 daje zarządcy infrastruktury prawo do urządzania i utrzymywania pasów, z prawa tego nie można jednak czynić obowiązku. Wydana decyzja jest niezgodna z art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., nr 12, poz. 59 ze zm), które zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów i zabezpieczeń zapobiegających powstawaniu i rozszerzaniu się pożarów. Art. 29 ustawy o lasach nie zezwala zarządcy infrastruktury na ruch pojazdem silnikowym po lesie. Wydaną decyzją zobowiązano do ochrony cudzego majątku i wykonywania prac na cudzym terenie. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...][...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg dotychczasowego postępowania, podnoszone argumenty i wyniki ustaleń faktycznych. Podzielił stanowisko organu I instancji, że wyniki kontroli dają podstawę do uznania, że stan pasów przeciwpożarowych na kontrolowanych odcinkach nie jest prawidłowy. Odnosząc się do argumentów odwołania zauważono, że Spółka pominęła treści art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, co prowadzi do błędnych konkluzji i wypacza intencję unormowań prawnych. Wadliwe są też założenia co do przyczyn tworzenia w lasach wzdłuż linii kolejowych pasów ochronnych. W aktualnym stanie prawnym, podmioty zobowiązane do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych określają przepisy rangi ustawowej, w tym przepisy ustawy o transporcie kolejowym, na co wyraźnie wskazuje przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (...), Zgodnie z art. 17 ust. 1 ust ustawy o transporcie kolejowym, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego, bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. W tym kontekście jasne są uprawnienia tych podmiotów określone w art. 55 ustawy, dające im prawo m. in. do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych za odszkodowaniem określanym w drodze umowy stron. Z regulacją tą korelują przepisy art. 55 ust. 3, oraz art. 56 ustawy. Przepis art. 55 ust. 3 wprowadza wyjątek od ogólnej zasady związanej z ponoszeniem kosztów wykonania i utrzymania zabezpieczeń. Natomiast art. 56 ustawy przewiduje uprawienia podmiotu zobowiązanego do zapewnienia bezpieczeństwa, związane z usuwaniem drzew i krzewów. Na tej podstawie zarządca infrastruktury wykonuje konieczne czynności na cudzym gruncie, ponosząc co do zasady ciężar odszkodowania. Zwrócono uwagę, że nałożone obowiązki mają charakter porządkowo-eksploatacyjny i powinny być zrealizowane w możliwie krótkim czasie. W skardze do sądu administracyjnego "A" S.A. wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podtrzymano argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji I instancji. Podkreślono, że obowiązek utrzymania pasów ochrony przeciwpożarowej w lasach ciąży, zgodnie z ustawą o lasach, na właścicielach lasów. Natomiast na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zarządca infrastruktury ma jedynie w tym zakresie uprawnienie. Rozporządzenie wydane na podstawie tej ustawy potwierdza, że ma na celu ochronę ruchu kolejowego przed zagrożeniem pożarowym ze strony lasów, a nie odwrotnie. Natomiast przepis art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym nie ma istotnego znaczenia dla sprawy. W aktualnym stanie prawnym, po zmianie przepisów wykonawczych, nie ma podstaw do przyjęcia, że zarządca infrastruktury kolejowej ma obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, jaki podmiot i w oparciu o jakie przepisy prawa jest zobowiązany do tworzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach. Trzeba z góry zastrzec, że krąg takich podmiotów jest zróżnicowany, w zależności od źródła zagrożenia pożarowego i rodzaju tworzonego pasa ochronnego. Przepisy art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., nr 178, poz. 1380 ze zm.) przewidują, że właściwy minister określi w drodze rozporządzenia, sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, z uwzględnieniem m. in. sposobów zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Na tej podstawie zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719), którego rozdział 9 dotyczy zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Zgodnie z przepisem § 38 ust. 1 tego rozporządzenia, lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu, oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniających ich użyteczność przez cały rok. Przepis ten, wbrew sugestiom strony skarżącej, wyraźnie wskazuje, że przedmiotem podlegających ochronie są lasy, a jako źródło zagrożenia traktowane są inne obiekty. Przepis § 38 ust. 2 powołanego rozporządzenia ma strukturę złożoną, zawiera dwie normy o charakterze odsyłającym, z których jedna wskazuje przepisy określające rodzaje i sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych w lasach, zaś druga przepisy określające podmioty właściwe do ich wykonania i utrzymania. Rodzaje i sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych określają dwa rozporządzenia: Ministra Środowiska z 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. nr 58, poz. 405 ze zm.) oraz Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobów urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. nr 153, poz.955). Pierwsze z nich zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Jeżeli chodzi o pasy przeciwpożarowe, to przewiduje ono w § 10 ust.1 cztery rodzaje pasów, oznaczonych literami od A do D. Są to pasy oddzielające lasy od takich obiektów, jak: drogi i obiekty magazynowe i użyteczności publicznej, parkingi, zakłady przemysłowe i drogi poligonowych, poligony wojskowe oraz pasy rozdzielające duże, zwarte obszary leśne. Żaden z rodzajów pasów przeciwpożarowych wymienionych w tym rozporządzeniu nie dotyczy oddzielenia lasu od linii kolejowej, stąd rozporządzenie to w niniejszym przypadku nie znajduje zastosowania. W konsekwencji nie znajduje także zastosowania ustawa o lasach, albowiem rodzaje zabezpieczeń wykonywanych na jej podstawie nie dotyczą zabezpieczeń od linii kolejowych. Drugie z rozporządzeń przewidujących rodzaje i sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych w lasach zostało wydane w oparciu o delegację zamieszczoną w ustawie z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., nr 16, poz. 94 ze zm.). Rozporządzenie MI z 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości (...) w § 9 reguluje kwestię pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej. Powinny one być urządzone w sposób opisany w § 9 ust. 1 rozporządzenia oraz utrzymane w stanie przewidzianym w ust. 2 tego przepisu: powinny być całkowicie oczyszczone z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej, a na gruntach torfiastych – posypane piaskiem, natomiast prostokąty powstałe między pasami terenu powinny być oczyszczone z krzewów, suchej ściółki i gałęzi oraz zadrzewione gatunkami roślin liściastych, jeśli warunki siedliskowe zapewniają prawidłowy ich rozwój. W przedmiotowej sprawie istnienie pasów przeciwpożarowych w kontrolowanym obszarze nie było kwestionowane, zastrzeżenia budził natomiast ich stan, niezgodny z wymaganiami. Ustaleń faktycznych w tym zakresie strona skarżąca nie negowała, zatem orzeczenie o obowiązku przywrócenia pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej do stanu zgodnego z przepisami rozporządzenia jest zasadne. Podstawową kwestią sporną w sprawie jest jednak podmiot zobowiązany do utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych w lasach. Odsyłający przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej wskazuje na podmioty określone w trzech ustawach: o lasach, o transporcie kolejowym i w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Taka metoda regulacji, przyjęta w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu zasługuje na aprobatę, przepisami nakładającymi obowiązki w przedmiotowym zakresie są bowiem w konsekwencji przepisy rangi ustawowej. Nie można założyć, że zawarte w powołanym przepisie odesłanie do ustawy o transporcie kolejowym jest puste. Zasadnie organy orzekające w sprawie zwróciły uwagę, że Skarżąca Spółka pominęła w swojej argumentacji przepis art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, który w pkt 3 przewiduje obowiązek zarządców i przewoźników oraz użytkowników bocznic spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową. Takimi warunkami technicznymi zapewniającymi ochronę przeciwpożarową lasów wzdłuż linii kolejowych, są pasy przeciwpożarowe o standardach uregulowanych w rozporządzeniu wykonawczym MI z 7 sierpnia 2008 r. Ich wykonanie i utrzymanie należy do podmiotów określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. W zależności zatem od rodzaju obiektu niosącego zagrożenie pożarowe dla lasów, inne podmioty odpowiadają za utworzenie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych. W przypadku lasów wzdłuż linii kolejowej są to podmioty wskazane w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym Takiej interpretacji obowiązującego stanu prawnego nie przeczy powoływany przez Spółkę art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Można nawet postawić tezę, że stanowi on potwierdzenie dla wyżej przedstawionego stanowiska. Aby móc zrealizować obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej, podmiot zobowiązany, nie mając tytułu do gruntu leśnego, musi mieć podstawę do podjęcia działań i wejścia na ten teren oraz wykonania na nim prac. Przepis art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym daje zarządcy prawo m. in. do urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na gruntach sąsiadujących z linią kolejową. Należy przy tym podkreślić, że prawo, o jakim mowa w art. 55 ust. 1 ustawy, przysługuje wobec osób mających tytuł do gruntów i zadrzewień, będąc podstawą do roszczeń wobec tych osób ze strony zobowiązanego do wykonania pasów. Samo wykonanie pasów przeciwpożarowych nie może natomiast być postrzegane w kategoriach uprawnienia, leczy stanowi obowiązek wynikający z mocy ustawy. Zasada, że dzieje się to za odszkodowaniem potwierdza tezę, że pasy wykonuje podmiot nie mający tytułu do terenu, na którym pasy powstają. Podmiot zobowiązany z ustawy wykonuje swe obowiązki na swój koszt, co koresponduje z art. 55 ust. 3 ustawy: jeśli posadzenie drzew, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli tych gruntów. Przepis ten chroni interesy zarządcy linii kolejowej i zwalnia go z obowiązku tworzenia i utrzymywania pasów, jeśli do powstania terenu leśnego doszło po wybudowaniu linii kolejowej. Sąd nie podziela wobec powyższego stanowiska strony skarżącej, dotyczącego braku obowiązku tworzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej przez zarządcę tej linii. Nie będąc związany zarzutami skargi, Sąd wziął pod rozwagę także kwestię oznaczenia w decyzji strony zobowiązanej. Z dołączonego odpisu z KRS wynika, że Spółka ma oddziały, nie są natomiast w jej strukturze wyodrębnione zakłady. Okoliczność ta nie ma jednak znaczącego wpływu na prawidłowość oznaczenia adresata decyzji, wobec ujawnienia w decyzji, że kierowana jest ona do "A" S.A. w W., a także wobec faktu, że pełnomocnictwa udzielone przez Spółkę osobom zarządzającym zakładem, obejmują upoważnienie do reprezentowania Spółki wobec organów administracji i odbioru wszelkich dokumentów od władz i urzędów. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. Dodatkowo należy wyjaśnić, mając na uwadze zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania, że w aktualnym stanie prawnym, w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji, nie jest możliwe zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu, którego rozstrzygnięcie jest skarżone. Sąd I instancji orzeka o zwrocie kosztów postępowania jedynie na rzecz strony skarżącej od organu, jeżeli uwzględnia skargę. Oddalenie skargi nie daje podstaw do orzekania o kosztach postępowania, choć w praktyce prowadzi do obciążenia strony skarżącej uiszczonym wpisem, który w przypadku oddalenia skargi nie podlega zasądzeniu (art. 199 i 200 p.p.s.a.).