II SA/Gl 1113/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] roku nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. na rzecz skarżącej kwotę 400 złotych (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 23 września 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. zawiadomił M. W. - Firma Transportowo - Usługowa "A" w J. o zamiarze wszczęcia w siedzibie przedsiębiorcy (miejscu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej) kontroli przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego, dokładnie określając jej zakres. W zawiadomieniu wskazano, że "kontrola odbędzie się nie wcześniej niż po upływie 7 dniu i nie później niż przed upływem 30 dniu od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia (zgodnie z art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 20004 r. o swobodzie działalności gospodarczej). W celu ustalenia dogodnego terminu w powyższym okresie prosimy o kontakt pod numerem telefonicznym (...)". Jak wynika z akt sprawy organ uznał, że pismo to doręczone zostało stronie. W dniu [...] r. sporządzony został protokół z czynności, w którego wynika, że w dniu tym kontrolerzy Inspektoratu Transportu Drogowego podjęli próbę wszczęcia kontroli wobec przedsiębiorcy M. W. jednak pod adresem prowadzonej działalności nie zastano przedsiębiorcy, ani innych osób. Nie zastano przedsiębiorcy także w drugim dodatkowym miejscu wykonywania działalności gospodarczej. Podobny protokół spisany został przez kontrolerów Inspektoratu Transportu Drogowego w dniu [...] r. Potwierdzono w nim próbę skontaktowania się z przedsiębiorcą M. W., m.in. poprzez matkę przedsiębiorcy. Ostatni taki protokół sporządzony został w dniu [...] r. Także tym razem nie skontaktowano się z przedsiębiorcą. Stąd też organ pismem z dnia [...] r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w stosunku do przedsiębiorcy M. W. w zakresie naruszenia ujętego w Lp. 1.5. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. nałożył na przedsiębiorcę M. W. karę pieniężną wysokości 10.000 zł z uwagi na niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. M. W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, iż trudno poddać się kontroli, o której się nie wie i przebywa w tym czasie z dzieckiem w szpitalu. Podniosła też, że dopiero w styczniu otrzymała decyzję, która wydana została w listopadzie. Rozpatrując wniesione odwołanie Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, iż organ pierwszej instancji naruszył w postępowaniu art. 10 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie w decyzji drugiego ze wspólników spółki cywilnej. Organ odwoławczy wskazał, że sprawa ta powinna podlegać wyjaśnieniu i bezspornemu ustaleniu, w jakiej formie prowadzona jest działalność gospodarcza przez kontrolowanego przedsiębiorcę. Prowadząc ponownie postępowanie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. wyjaśnił podniesione wątpliwości i pismem z dnia [...] r. powiadomił M. W. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i przedstawienia w sprawie stanowiska. W odpowiedzi na to pismo M. W. wyjaśniła, że prowadzona wraz z J. W. działalność transportowa w formie spółki cywilnej została zlikwidowana. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K., działając na podstawie art. 92a ust. 1, art. 93 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) nałożył na M. W. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł z tytułu naruszenia lp. 1.5. załącznika nr 3 do ustawy tj. z tytułu niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż po uprzednim zawiadomieniu o zamiarze przeprowadzenia kontroli, inspektorzy transportu drogowego podjęli próbę przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy M. W. Nie zastając nikogo w miejscu wykonywania działalności gospodarczej, podjęto próby telefonicznego skontaktowania się z przedsiębiorcą w dniach [...],[...] i [...] r., ale pomimo zapewnienia przekazania wiadomości stronie przez dorosłego domownika, nie doszło do bezpośredniego spotkania czy kontaktu z przedsiębiorcą - M. W. Organ pierwszej instancji wyjaśnił nadto, że odrębnie prowadził postępowanie w stosunku do M. W. i do J. W. Wskazał na obowiązki przedsiębiorcy wynikające z przepisów tak ustawy o transporcie drogowym, jak i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej umożliwienia inspektorowi dokonania czynności kontrolnych - wymienionych m.in. w art. 72 pierwszej z wymienionych ustawy. Z kolei w myśl art. 92a ust. 1 tej ustawy podmiot wykonujący przewóz drogowy i inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10.000 zł. Konkretyzacja powyższej normy znajduje się w załączniku nr 3 - lp.1.5 - który sankcjonuje niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części karą w wysokości 10.000 zł. Dodatkowo organ podniósł, iż strona nie wykazała w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 92c ustawy. Nie godząc się z powyższą decyzją M. W. złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie wydanej decyzji i umorzenie postępowania. Wyjaśniła, że jakiekolwiek wątpliwości organu (dotyczyły one prowadzenia działalności gospodarczej samodzielnie czy też w formie spółki cywilnej) powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Dodała, że nie może zgodzić się z większością argumentów wskazanych w decyzji. Podtrzymała wątpliwości zgłoszone w pierwszym odwołaniu, podkreślając fakt braku odebrania zawiadomienia o planowanej kontroli. Wskazała, że bezpodstawne jest stwierdzenie organu, iż celowo nie odbiera kierowanej do niej korespondencji. Podniosła, że niezależnie czy kontrolowana miała być spółka czy też jej indywidualna działalność gospodarcza, to nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 80 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej czy w art. 97 Kodeksu cywilnego. Zdaniem odwołującej z przywołanych przepisów wynika, że w przypadku niezastania przedsiębiorcy lub jego pracowników, jak również nieskazania przez przedsiębiorcę osoby upoważnionej do kontroli funkcjonariusze organu kontroli mogą wykonać czynności kontrolne wyłącznie w obecności świadka będącego funkcjonariuszem publicznym, jednocześnie nie będącym pracownikiem organu kontroli, a jeśli takiej osoby nie było, to w ocenie odwołującej jakiekolwiek działania np. sporządzania protokołu z takiej czynności bez osoby bezstronnej są naruszeniem prawa a decyzja administracyjna wydana w oparciu o takie dowody wydana jest z rażącym naruszeniem prawa. Podkreśliła, że kontrolujący nie zadali sobie trudu aby uzyskać rzetelne i prawdziwe informacje przed wydaniem decyzji administracyjnej. Rozpoznając złożone odwołanie, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości . W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w art. 4 ust. 22 ustawy o transporcie drogowym określone zostały obowiązki i warunki przewozu drogowe, a w myśl art. 92a ust. 1 tej ustawy, podmiot wykonujący przewóz drogowy i inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10.000 zł za każde naruszenie, przy czym suma nałożonych kar uzależniona jest liczy zatrudnionych pracowników i nie może być wyższa niż określona w art. 92a ust. 3 . ustawy. Zgodnie art. 72 tej ustawy kontrolowany obowiązany jest umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych szczegółowo w nim opisanych. Konsekwencją powyższego jest treść lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy, który sankcjonuje niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenie kontroli w całości lub w części karą pieniężną w wysokości 10.000 zł. Na podstawie zgromadzonego materiału organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie ustalono podczas próby kontroli przedsiębiorstwa, przeprowadzonej w dniu [...] r, po uprzednim wystosowaniu zawiadomienia o zamiarze kontroli, a zostało ono stwierdzone w protokole z czynności z dnia [...] r. Kontrolujący udając się pod adres wskazany w ewidencji CEIDG nie zastali przedsiębiorcy, podobnie jak i w miejscu dodatkowego wykonywania działalności. Także próba telefonicznego kontaktu nie powiodła się, podobnie jak ponowna wizyta u przedsiębiorcy w dniu [...] r. Odnosząc się do odwołania organ uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zatem jej kontrola oznacza kontrolę wspólników, do czego jednak ostatecznie nie doszło. Zarzuty, co do sposobu przeprowadzenia kontroli uznał organ za bezpodstawne. Strona nie poddała się kontroli, co oznacza, że organ nie mógł wykonać żadnych czynności kontrolnych. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia M. W. FHTU "A" pismem z dnia 19 października 2015 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. Podniosła, że organ drugiej instancji nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu licznych wątpliwości, a uzasadnienie tej decyzji sporządzono szablonowo z przywołaniem odpowiednich przepisów z pominięciem podanych w odwołaniu faktów- m.in. pobytu córki w szpitalu, potwierdzonym stosownym dokumentem (zaświadczenie L-4 o czasowej niezdolności do pracy.). Podniosła, że protokół z dnia [...] r. nie jest wiarygodny, a podane w nim informacje są nierzetelne i nieprawdziwe. Poczynione ustalenia są pobieżne i niedokładne, a w toku czynności nie uczestniczyła żadna inna osoba nie będąca pracownikiem organu kontroli, która mogłaby potwierdzić wiarygodność tych ustaleń. Dodała, że takie czynności nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje twierdzenia i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że strona pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej zawiadomienie o wszczęciu kontroli nie podjęła żadnych działań w celu ustalenia zawartości przesyłki, a w konsekwencji nie podjęła żadnych kroków umożliwiających przeprowadzenie w siedzibie przedsiębiorcy przedmiotowej kontroli. Na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. skarżąca podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację. Dodatkowo podniosła, że od chili ujawnienia przedmiotowego naruszenia minęły ponad dwa lata i dlatego sprawa nie powinna być prowadzona, a postępowanie powinno być umorzenie, gdyż w sprawie nie została wydana decyzja ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) tylko stwierdzenie, iż gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może to skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c powołanej ostatnio ustawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi są zasadne, a nadto Sąd stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, w tym m.in. art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz przepisów prawa materialnego - m.in. art. 79 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tjedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.). W myśl przepisów ustawy o transporcie drogowym (art. 50, art. 55) inspektorzy Inspekcji drogowej mają możliwość przeprowadzania kontroli przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy w zakresie przestrzegania przepisów wymienionych w akt 4 ust. 22 ustawy zarówno w drodze kontroli drogowej jak również w drodze kontroli w przedsiębiorstwie - w siedzibie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. O tej zamiarze przeprowadzenia tej ostatniej kontroli, zgodnie z art. 79 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca powinien być powiadomiony. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że wymogi opisane w ostatnim z wymienionych przepisów nie w pełni zostały zachowane w niniejszym postępowaniu. Otóż faktycznie, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. pismem z dnia [...] r. zawiadomił przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. W piśmie tym nie została ustalona konkretna data planowanej kontroli, zawarto w nim formułę, którą zawiera cytowany przepis w ust. 4, tzn. stwierdzono, iż "kontrola odbędzie się nie wcześniej niż po upływie 7 dniu i nie później niż przed upływem 30 dniu od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia". Jak wynika jednak z dokładnej analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów niniejsze pismo nie zostało doręczone przedsiębiorcy - tj. obecnie stronie skarżącej. Organ wprawdzie uznał, iż nastąpiło doręczenie w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale w ocenie składu orzekającego niniejsze pismo nie zostało stronie w prawidłowy sposób odręczone. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie umieszczono bowiem informacji, gdzie pozostawiono awizo o możliwości jego odbioru dla adresata. Jak wynika z art. 44 § 2 Kodeksu zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dniu w placówce pocztowej umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w innym widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w niniejszej porwie, takiej informacji brak. Nadto, skoro pierwszego awizo, co wynika ze stempli umieszczonych na kopercie, dokonano w dniu 25 września 2013r, a następnego w dniu 3 października 2013 r., to przy założeniu, że prawidłowo pozostawiono awizo o przesyłce, dopiero z dniem 10 października 2013 r. można byłoby uznać przesyłkę za doręczoną. Zatem zgodnie z niedookreślonym terminem niniejszej kontroli, która zgodnie z zapisem zawartym w tym zawiadomieniu "...odbędzie się nie wcześniej niż po upływie 7 dniu (...) od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia...", termin tej kontroli najwcześniej mógł zostać uznany i ustalony na dzień 17 października 2013 r. a nie jak w tym przypadku uczynili to inspektorzy organu na dzień [...]r. Mając zatem powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wobec wadliwego wypełnienia zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, pismo to nie zostało prawidłowo doręczone, a stąd zasadne jest stwierdzenie skarżącej wyrażone w pierwszym, złożonym w niniejszej sprawie odwołaniu, iż "... trudno się poddać kontroli o której się nie wie....". W tym miejscu należy podkreślić, że kolejne pismo kierowane w tym postępowaniu do strony skarżącej, a mianowicie zawiadomienie o wszczęciu niniejszego postępowania w zakresie stwierdzonego naruszenia ujętego w lp. 1.5. załącznika nr 3 ustawy, które także nie zostało podjęte przez stronę postępowania i organ uznał, że doręczone zostało stronie w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, zostało już doręczone w sposób prawidłowy. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tego pisma podkreślono, iż "zawiadomienie o tym umieściłem na drzwiach mieszkania adresata". Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że organ nie dopełnił obowiązku prawidłowego powiadomienia przedsiębiorcy o planowanej kontroli w jego siedzibie, a wobec tego nałożenie na przedsiębiorcę kary określonej w lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jest bezpodstawne. Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję oraz decyzje ją poprzedzającą należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a i lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O umorzeniu postępowania administracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 3 tej ustawy mając na względzie, iż zgodnie z treścią art. 92c ustawy o transporcie drogowym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza jeżeli do dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres 2 lat (ust. 3). W niniejszej sprawie planowana kontrola przewidziana była na dzień [...] r., a stąd w dniu [...] r. minął wymieniony w ust. 3 art. 92c okres 2 lat.. O kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.