II SA/Gl 1113/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej Spółki kwotę 680,00 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 15 lutego 2019 r. A sp. z o.o. (dalej inwestor) wystąpiła do Prezydenta Miasta G. o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] nr [...] dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa innowacyjnej linii do produkcji ogniw i baterii trakcyjnych i stacjonarnych w Zakładzie Produkcyjnym A Sp. z o.o. przy ul. [...] w G.". Wniosek został uzupełniony w dniach 27 lutego 2019 r. i 4 marca 2019 r. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, w tym oceny oddziaływania na środowisko, Prezydent Miasta G. dnia [...] wydał decyzję nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Określił w niej środowiskowe uwarunkowania dla całego zamierzenia. Odwołanie od tej decyzji złożyła B S.A. Oddział [...]. Podniosła, że nie wyraziła zgody na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych przez inwestora (po rozbudowie linii do produkcji ogniw), do rowu opaskowego znajdującego się na działce nr 1 będącej w jej użytkowaniu wieczystym tak jak to zaproponowano w przedstawionym "Operacie wodnoprawnym na wykonanie urządzenia wodnego oraz na odprowadzanie podczyszczonych wód opadowych i roztopowych do ziemi z terenu Zakładu Produkcyjnego A przy ul. [...] w G." opracowanym w marcu 2017 roku przez C Sp. z o.o. z C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W pełni podzieliło zarówno ustalenia organu I instancji, jak i wywiedzione z nich skutki prawne. W bardzo obszernym uzasadnieniu przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania, zacytowało obowiązujący stan prawny oraz omówiło przedmiot planowanego zamierzenia. Kolegium dostrzegło, że stroną w postępowaniu jest Skarb Państwa. Zgodnie z art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 9b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 65) Prezydent Miasta G. jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. W myśl bowiem art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej o ile z przepisów tejże ustawy lub odrębnych ustaw nie wynika co innego, przy czym w świetle art. 4 pkt 9b' tej ustawy, ilekroć w tej ustawie jest mowa o staroście, to należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Wskazać zatem przyjdzie, że wydanie przez Prezydenta Miasta G. zaskarżonej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia w sytuacji, gdy jednocześnie Skarb Państwa reprezentowana przez Prezydenta Miasta G. jest stroną postępowania może stanowić okoliczność uprawdopodobniającą i wywołującą wątpliwości co do bezstronności wszystkich pracowników organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji - Prezydent Miasta G. - powinien rozważyć konieczność wyłączenia z toczącego się postępowania. Odnosząc się z kolei do treści odwołania uznało, że zauważa, że argumenty w nim zawarte - z uwagi na brzmienie przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie - nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i wydania innego orzeczenia przez organ. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła B S.A. Oddział [...]. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, przeprowadzenia dodatkowych dowodów oraz zasądzenia kosztów postępowania podniosła argumentację tożsamą z wyrażoną wcześniej w odwołaniu. Podkreśliła, że Kanał Z-1 jest jej niezbędny dla potrzeb odprowadzenia wód dołowych i oczyszczonych ścieków bytowych zgodnie z posiadanymi pozwoleniami wodnoprawnymi: decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] nr [...] oraz decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] nr [...] Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musi odnieść skutek, jednakże z przyczyn innych niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Nie ulega wątpliwości, że zmiana decyzji o środowiskowych jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 poz. 247) "przepisy niniejszego działu oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach". Jak przyjmuje się w orzecznictwie instytucja zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter procesowy i nie może być przeprowadzona w oderwaniu od postanowień art. 155 k.p.a., stanowiącego procesową podstawę zmian każdej decyzji. Ponieważ przepis art. 87 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ograniczył zastosowanie art. 155 k.p.a. tylko w zakresie konieczności uzyskiwania zgody na zmianę decyzji innych stron uczestniczących, to prima facie w pozostałym zakresie powinien on znaleźć pełne zastosowanie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. IV SA/Po 57/18 – wszystkie orzeczenia za CBOSA). Odpowiednie stosowanie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zostanie zatem zachowane tylko pod warunkiem, że będzie w pełni respektować normatywne przesłanki określone w art. 155 k.p.a. Upatrywanie bowiem we wspomnianym przepisie podstaw do szerszego lub węższego stosowania, w drugim zakresie odniesienia, pośrednio zaprzeczałoby racjonalności ustawodawcy w posługiwaniu się techniką legislacyjną odesłania. Analiza normatywna zakresu odesłania w art. 87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z zastrzeżeniem odpowiedniego stosowania art. 155 k.p.a. prowadzi do konstatacji, że w przypadku zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przepis art. 155 kpa powinien być stosowany wprost, bez żadnych modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 3034/12). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy można uznać, że organy obu instancji wydały akt inny, niż domagał się inwestor. Wnosił on o zmianę posiadanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Prezydent Miasta G. w swym rozstrzygnięciu po raz kolejny określił zaś środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uczynił to mimo tego, że poprzednia decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Zupełnie inny charakter ma bowiem zmiana obowiązującego aktu administracyjnego a inny, wydanie nowego. Zabieg zastosowany przez organy administracji w sprawie powoduje mnóstwo wątpliwości interpretacyjnych. Przy czym nie jest to tylko kwestia o charakterze procesowym, czy terminologicznym. Decyzja zmieniająca powinna "bazować" na decyzji zmienianej. Dokonywać w niej odpowiednich zmian. W rozstrzyganej sprawie doszło do wydania nowego aktu a informacji o treści sentencji decyzji praktycznie nie ma. Błąd ów nie dotyczy zresztą samej osnowy aktu. Uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno zawierać dodatkowe elementy (poza tymi, wymienionymi w art., 107 k.p.a.). Brak pełnego odwołania do decyzji zmienianej czyni rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji zmieniającej praktycznie nieczytelnymi. W ocenie Sądu uzasadnienie organu II instancji jest zupełnie niezrozumiałe. Na początku organ na 6 stronach sygnalizuje czynności organu pierwszej instancji oraz korespondencję strony z organem. Ta część uzasadnienia bez jednoczesnego śledzenia akt jest zupełnie nieczytelna i nie wnosi niczego do sprawy. Następnie organ na 3 stronach analizuje zmiany stanu prawnego, przy czym trafnie konstatuje, że nie miały one znaczenia dla rozstrzyganej sprawy. Dalej SKO przytacza (in extenso) treść rozdziału ustawy z 2008 r. Przytoczenie podstaw prawnych rozstrzygnięcia jest jak najbardziej uzasadnione – ale w rozstrzyganej sprawie następuje to na 33 stronach tekstu. Przy czym przytoczono przepisy w większości nie mające żadnego związku z rozstrzyganą sprawą. Dopiero na stronie 44 decyzji pojawia się odniesienie do art. 155 k.p.a. Trudno jednak i w dalszej części uzasadnienia dopatrywać się treści wynikających z art. 85 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Organ ponownie przytacza tam czynności dokonywane przez organ I instancji kwitując, że czynności zostały dokonane prawidłowo. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznaje, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 k.p.a. oraz art. 85 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. W tym ostatnim zakresie zarzut niezgodności z obowiązującymi przepisami można postawić również uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Dotyczy to zwłaszcza analizy ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia SKO w Katowicach zasadnie zwróciło uwagę, że jedną ze stron postępowania jest Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta G. Konieczne jest zatem rozważenie, czy stanowi to okoliczność uprawdopodobniającą i wywołującą wątpliwości co do bezstronności wszystkich pracowników organu pierwszej instancji. Jeśli stan taki by zaistniał, konieczne jest wyłączenie się od rozpatrywania sprawy Prezydenta Miasta G. Badając sprawę z urzędu Sąd dopatrzył się jeszcze jednego uchybienia organu I instancji, nie dostrzeżonego przez SKO w Katowicach. Dotyczy ono powiadomienia społeczeństwa o toczącym się postępowaniu. Zgodnie z aktami sprawy "podanie do publicznej wiadomości" nastąpiło poprzez zamieszczenie ogłoszenia w BIP oraz na tablicy Urzędu Miasta w G. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 11 lit. c ustawy, konieczne jest dodatkowo "ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia". Na zakończenie należy się jeszcze odnieść do zarzutów skargi. W ocenie składu orzekającego są one niezasadne. Trafnie uznał organ odwoławczy, że przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest właśnie określenie tych uwarunkowań. Nie mają znaczenia kwestie o charakterze prywatnoprawnym. Te ostatnie zyskają znaczenie dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta G. weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.