II SA/Gl 1115/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., decyzją z dnia [...] r., nr [...] z powołaniem się na treść art. 104, art. 163 Kpa oraz art. 1, 4, 5, 10 i art. 13 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134, zwanej też dalej ustawą), orzeczono o zmianie decyzji nr [...] z dnia [...] poprzez uchylenie A. P. (dalej jako skarżąca) prawa do świadczenia wychowawczego ma pierwsze dziecko L. P. w okresie od 1 października do 31 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na podstawę uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej wynikającą z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz art. 163 Kpa. Stwierdził, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy świadczenie wychowawcze nie przysługuje jeżeli, członkowi rodziny przysługuje za granicą na dziecko świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia wychowawczego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Dalej po przytoczeniu treści art. 16 ustawy stwierdził, że w dniu 7 stycznia 2019 r. otrzymał z Urzędu Wojewódzkiego w K. informację, iż w sprawie uprawnień skarżącej do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2017/2018 mają od 1 marca 2016 r. zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W odwołaniu od tej decyzji reprezentowana przez adwokata skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 27 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci polegającym na przyjęciu, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a osoba podlegała ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, wskutek pozostawania członka rodziny poza granicami RP; naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść decyzji, tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w jej uzasadnieniu jakichkolwiek przesłanek i powodów, które pozwalałyby przyjąć, iż zasadne jest uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, a także ze względu na brak wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nadto, zarzucono błędne ustalenie stanu faktycznego mające wpływ na treść decyzji polegające na przyjęciu, iż biologiczny ojciec córki skarżącej jest członkiem rodziny skarżącej w sytuacji, w której skarżąca rozstała się z nim w grudniu 2014 r., a od tego czasu nie utrzymuje on kontaktu z córką skarżącej, a także polegające na pominięciu okoliczności, iż ojciec córki skarżącej nie wychowuje córki, nie jest członkiem jej rodziny, początkowo łożył na utrzymanie córki lecz zaprzestał tego od stycznia 2017 r., w konsekwencji czego konieczne było wszczęcie egzekucji zagranicznej. Ponadto ojciec córki skarżącej został pozbawiony władzy rodzicielskiej, a nadto złożono przeciwko niemu zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 209 § 1 Kodeksu karnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej jako Kolegium lub SKO) odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzeczenie organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia po przytoczeniu treści art. 16 ust. 6 ustawy powołało się na pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 22 listopada 2019 r., skierowane do [...] Centrum Świadczeń Rodzinnych z którego wynika, iż w sprawie objętych postępowaniem uprawnień skarżącej na okres świadczeniowy 2017/2018 przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia miały zastosowanie od 1 marca 2016 r. do 31 grudnia 2017r. Uzasadniało to zatem zastosowanie w sprawie treści art. 16 ust. 6 ustawy zgodnie z którym gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze za okres, w którym osoba podlegała ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO reprezentowana przez adwokata skarżąca wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania przed tym organem. Nadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Podobnie jak w odwołaniu zarzuciła, że decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 27 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Formułując te zarzuty oraz ich uzasadnienie powołano się co do zasady na okoliczności powołane wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosząc o jej oddalenie podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 8 ust. 1 pkt 4, art. 16 i art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Zgodnie z art. 16 tej ustawy, w przypadku przebywania osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z kolei w myśl art. 16 ust. 6 cytowanej ustawy, w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie, jak i w sprawach ze skarg skarżącej rozpoznawanych przez tutejszy Sąd sygn. akt II SA/Gl 763/18 i II SA/Gl 790/19 (dotyczących dodatku z tytułu opieki nad córką oraz prawa do związanego z nią zasiłku rodzinnego), sprowadza się w związku z treścią art. 8 ust. 1 pkt 4, art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 27 ust. 1 ustawy, do tego czy ojciec córki skarżącej może być uznany za członka rodziny uprawnionej do świadczenia wychowawczego tj. skarżącej. Zgodnie bowiem z treścią art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy świadczenie to nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje za granicą na dziecko świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia wychowawczego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W tym przedmiocie zarówno w odniesieniu do treści pojęcia rodziny (członka rodziny) zawartego w art. 2 pkt 16 mającej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy (w jej brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji), jak i w odniesieniu do treści art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, sądy administracyjne zwracały uwagę na kontekstowość tych definicji. Między innymi w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2955/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do rodziny wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych osób, to w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio". Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. W konsekwencji pod pojęciem rodziny rozumie się osoby wymienione w powyższej definicji legalnej. Jednakże w zależności od sprawy w skład rodziny nie muszą wchodzić wszystkie osoby wymienione w tej definicji. Na konieczność ustalania składu osobowego rodziny przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy wskazał także: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Po 970/16, WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/OL 35/19, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 1000/16 oraz w sprawie skarżącej WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 763/19. Dokonując wykładni art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie można pominąć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zabezpieczeniem jego potrzeb życiowych, a zatem świadczenie to przysługuje tylko temu z rodziców, który nie tylko uiszcza wymagane środki pieniężne na utrzymanie dziecka, ale – jako członek rodziny dziecka – łączy wszystkie swoje dochody z dochodami pozostałych członków rodziny (w tym np. matki dziecka lub samego dziecka), wchodząc w ten sposób w skład "rodziny" w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy. W konsekwencji ojciec dziecka niezamieszkujący wspólnie z dzieckiem i uchylający się nawet od uiszczania zasądzonych przez sąd świadczeń alimentacyjnych nie może zostać uznany za osobę uprawnioną do świadczenia wychowawczego lub za członka rodziny osoby uprawnionej do tego świadczenia. Rodzic dziecka w opisanej sytuacji nie tworzy bowiem z dzieckiem oraz z pozostałymi członkami rodziny "wspólnoty dochodowej", o której mowa w definicji legalnej z art. 2 pkt 16 w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy. Jak wskazał w mającym odpowiednie zastosowanie na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 627/19 stosownie do art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych w skład rodziny wchodzą jedynie rodzice, na których utrzymaniu pozostają dzieci spełniające warunki określone w tym przepisie, natomiast z treści art. 3 pkt 12 tej ustawy wynika, że "osobami pozostającymi na utrzymaniu" są tylko te osoby, które utrzymują się z połączonych dochodów wszystkich członków rodziny. W konsekwencji warunkiem uznania rodzica dziecka (w tym ojca dziecka, z którym matka dziecka nie pozostaje w jakimkolwiek, nawet nieformalnym, związku i nietworzącego wspólnego gospodarstwa domowego z dzieckiem) za osobę uprawnioną do świadczenia wychowawczego i członka rodziny jest tworzenie z dzieckiem, o którym mowa w art. 2 pkt 16 ustawy wspólnoty dochodów, o której mowa w art. 3 pkt 12 ustawy. Mając na uwadze powołane wyżej stanowiska sądów administracyjnych, które Sąd podziela i przyjmuje za własne, należy stwierdzić, że podobnie jak w sprawie sygn. akt II SA/Gl 763/19, na co zwrócił uwagę WSA w Gliwicach w wydanym w tamtej sprawie wyroku z dnia 26 września 2019 r., że organy obu instancji nieprawidłowo przyjęły (w niniejszej sprawie w odniesieniu do treści art. 2 pkt 16, art. 8 ust. 1 pkt 4, art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci), iż do zaliczenia danej osoby do rodziny wystarcza stwierdzenie, że jest ona rodzicem biologicznym dziecka, na które przyznane zostało świadczenie rodzinne. Opierając się na błędnej wykładni tego przepisu organy pominęły podnoszone w toku postępowania przez skarżącą okoliczności, które w jej przekonaniu wykluczają zaliczenie ojca dziecka do rodziny skarżącej. Wykluczając z góry możliwość, aby biologiczny ojciec dziecka nie został uznany za wchodzącego w skład rodziny skarżącej organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych podnoszonych w tym zakresie przez stronę skarżącą. Zaniechanie to doprowadziło do naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, że organy obu instancji uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcia przywołały uzyskaną od Wojewody [...] informację, iż w sprawach dotyczących uprawnień skarżącej do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 października do 31 grudnia 2017 r. na jej dziecko przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego miały zastosowanie od 1 marca 2016 r. do 31 grudnia 2017 r. należy wskazać, że przekazując taką informację wojewoda nie weryfikuje, czy osoba wskazana przez organ jako członek rodziny osoby uprawnionej przebywający poza granicami kraju faktycznie posiada status członka rodziny. W tym zakresie wojewoda polega na informacji zawartej we wniosku organu o ustalenie zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W konsekwencji stanowisko wojewody może być uznane za wiążące wyłącznie wtedy, gdy informacja zawarta we wniosku organu dotycząca tego, że osobę przebywającą za granicą uznano za członka rodziny osoby uprawnionej, jest prawidłowa. Na skutek błędnej wykładni pojęcia rodziny organy obu instancji naruszyły także art. 27 ust. 1 ustawy poprzez jego zastosowanie pomimo tego, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą, przy założeniu ich pozytywnej weryfikacji w ramach postępowania dowodowego, wykluczały uprawnienie organu I instancji do wystąpienia z wnioskiem do wojewody o ustalenie zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i w dalszej kolejności stanowiły przeszkodę do zastosowania instytucji uchylenia dotychczasowej decyzji przyznającej skarżącej świadczenie wychowawcze. Naruszenie powyższych przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali stan faktyczny sprawy biorąc pod uwagę twierdzenia skarżącej dotyczące braku podstaw do zaliczenia ojca jej córki do rodziny skarżącej oraz przedstawione na tą okoliczność dowody. Ustalony w powyższy sposób stan faktyczny zostanie następnie poddany ocenie z punktu widzenia podstaw do zastosowania art. 27 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy przy uwzględnieniu wiążącego organ przedstawionego wyżej stanowiska Sądu dotyczącego prawidłowej wykładni pojęcia rodziny i członka rodziny, o którym mowa w art. 2 pkt 16, art. 8 ust. 1 pkt 4 oraz art. 16 ustawy. O kosztach postępowania sądowego obejmujących zwrot kosztów zastępstwa przez adwokata orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).