II SA/Gl 1119/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta T. orzekł o zatrzymaniu M. C. prawa jazdy. Pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. M. C. wniósł od tej decyzji odwołanie. Oddzielnym pismem z tej samej daty wniósł on jednocześnie o przywrócenie mu terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania wskazując, że decyzja została doręczona nieprawidłowo, a zatem nie rodzi skutków prawnych. Organ I instancji kierował bowiem korespondencję w sprawie na nieprawidłowy adres (adres zameldowania), mimo że był znany organowi adres jego zamieszkiwania. Tym samym zaś, zdaniem M. C., został on pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosku tego nie uwzględniło i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 17 pkt 1, art. 58 i art. 59 Kpa odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia stwierdziło, że instytucja przywrócenia terminu, w tym terminu na wniesienie odwołania, stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej przez stronę w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Instytucja ta uregulowana została w art. 58 i 59 Kpa. Stosownie do treści art. 58 Kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Art. 59 Kpa stanowi zaś, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie (§ 1). O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (§ 2). Zatem dla przywrócenia terminu konieczne jest spełnienie czterech przesłanek: 1/ uprawdopodobnienie przez wnoszącego prośbę (zainteresowanego), że uchybienie nastąpiło bez jego winy, 2/ wniesienie prośby o przywrócenie terminu, 3/ jednocześnie z wniesieniem prośby należy dokonać czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin, 4/ wniesienie prośby o przywrócenie terminu i dokonanie czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin, w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. W przypadku łącznego spełnienia przywołanych przesłanek organ ma obowiązek pozytywnie załatwić podanie i przywrócić termin. Brak spełnienia choć jednej przesłanki uniemożliwia przywrócenie terminu. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdyż wniesienie prośby o przywrócenie terminu nastąpiło z uchybieniem 7-dniowego terminu liczonego od dnia ustania przyczyny powodującej uchybienie terminu do dokonania właściwej czynności. Z akt sprawy wynika, że w dniu 22 stycznia 2016 r. M. C. powziął informację o konieczności zwrotu prawa jazdy – odebrał osobiście (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy) pod adresem ul. [...] pismo organu I instancji z żądaniem zwrotu dokumentu prawa jazdy (pismo Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., [...]). Z treści ww. pisma wynikało, iż żądanie zwrotu dokumentu spowodowane jest decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. o zatrzymaniu uprawnień. W odpowiedzi na ww. pismo M. C. pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. wystąpił do organu I instancji z żądaniem dostarczenia na prawidłowy adres decyzji z dnia [...] r. o zatrzymaniu uprawnień. Jako prawidłowy adres do doręczeń M. C. wskazał adres zamieszkania: ul. [...], T.. W związku z powyższym organ I instancji ponownie skierował do M. C. decyzję o zatrzymaniu uprawnień oraz żądanie zwrotu dokumentu na adres: [...], T. Prawidłowo oznaczona przesyłka (znak sprawy, data, oznaczenie pisma) zawierająca zaskarżoną decyzję była dwukrotnie awizowana. Z powodu niemożności doręczenia adresatowi lub innemu dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu w dniu 28 stycznia 2016 r., została w dniu 29 stycznia 2016 r. pozostawiona do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym, a następnie z powodu niepodjęcia w terminie 7 dni, powtórnie awizowana w dniu 4 lutego 2016 r. Zgodnie natomiast z art. 44 § 1 pkt 1 i § 2 – 4 Kpa: W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesje adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Zatem przyjąć należy, że zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona z upływem 11 lutego 2016 r. tj. po 14 dniach od pierwszej awizacji. W myśl art. 58 § 2 Kpa natomiast prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Zatem w omawianej sprawie termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu oraz wniesienie od przedmiotowej decyzji odwołania upływał dnia 18 lutego 2016 r. Przedmiotowy wniosek o przywrócenie terminu oraz odwołanie zostało natomiast sporządzone w dniu 11 kwietnia 2016 r. i w tym dniu wniesione do organu I instancji, a więc po upływie ustawowego terminu. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tym samym przywrócenie terminu jest niedopuszczalne. W ocenie Kolegium nieodebranie przez stronę korespondencji (decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy oraz żądania zwrotu dokumentu) kierowanej na wskazany przez niego adres zrodziło domniemanie doręczenia zastępczego (subsydiarnego), od którego należało liczyć termin na wniesienie odwołania oraz termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. M. C. powyższym wymaganiom w ustawowym terminie nie sprostał. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie M. C. wniósł o jego uchylenie zarzucając, że zostało ono wydane bez rzetelnego rozpoznania sprawy oraz pominięciu dowodu w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru adresowanej do niego przesyłki. Nadto zarzucił, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone w nieprawidłowej formie tj. z pominięciem drogi elektronicznej . W uzasadnieniu skargi zakwestionował fakt przyjęcia przez SKO doręczenia mu decyzji Prezydenta Miasta T. o zatrzymaniu prawa jazdy na adres: [...] T. w dniu 11 lutego 2016 r. w formie zastępczej (awiza). W tym względzie podniósł, że według jego ustaleń przesyłka ta była doręczana przez gońca a nie za pośrednictwem Poczty Polskiej. Z tego też powodu wbrew stanowisku SKO przesyłka ta nie mogła być przechowywana w Urzędzie Pocztowym. Nadto zwrócił uwagę, że przesyłka ta została opatrzona numerem z 2015 a nie z 2016 r., ma również przerobioną datę z 2015 na 2016 r. Stwierdził też, że pod tym adresem prowadzi również kancelarię doradztwa podatkowego "i nie ma możliwości, żeby ktoś w domu nie przebywał". Istnieje też możliwość pozostawienia przesyłki u sąsiadów, co też często jest przez doręczycieli praktykowane. W konsekwencji stwierdził, że powziął wątpliwość, czy realnie podjęto próbę doręczenia tej przesyłki i w jakim terminie. Zarzucił też, że postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu zostało wydane przez niewłaściwy organ i z tego powodu obarczone jest wadą nieważności. Wniosek o przywrócenie terminu powinien bowiem rozpoznać Prezydent Miasta T. a nie SKO. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując co do zasady stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy przyznał rację skarżącemu, że istotnie przesyłka na doręczeniu której w drodze awiza oparto zaskarżone orzeczenie doręczana była za pośrednictwem gońca, co nie miało jednak wpływu na treść kwestionowanego postanowienia. W odniesieniu do zarzutu wydania zaskarżonego postanowienia przez niewłaściwy organ SKO uznając go za niezasadny powołało się na treść art. 59 § 2 Kpa, zgodnie z którym "O przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia". W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2016 r. skarżący podniósł, że w świetle orzecznictwa doręczenie stronie pism w formie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 Kpa) jest możliwe tylko przy zachowaniu wszystkich wymogów określonej w art. 44 Kpa procedury, który to wymóg w niniejszej sprawie nie został spełniony. Na dowodzie doręczenia, na który powołało się SKO nie ma bowiem ani podpisu gońca jak i informacji czy i gdzie pozostawił on awiza. Orzekając na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienie proceduralne stanowiące naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). U podstaw wydania zaskarżonego postanowienia legło ustalenie, że przyczyna uchybienia terminu ustała w dniu 11 lutego 2016 r. tj. w dniu doręczenia skarżącemu w trybie art. 44 Kpa objętej odwołaniem decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., obejmującej przesyłkę z dnia 27 stycznia 2016 r. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalenie to budzi jednak istotne wątpliwości, które w postępowaniu administracyjnym nie zostały należycie wyjaśnione i rozważone. W tym względzie należy podzielić stanowisko skarżącego wyrażone w jego piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2016 r., że skuteczność doręczenia zastępczego uzależniona jest od ścisłego przestrzegania wynikających z art. 44 Kpa zasad i procedur. Z ich realizacją prawodawca wiąże bowiem materialnoprawny skutek prawny doręczenia pisma adresatowi w sytuacji gdy faktycznie doręczenie nie ma miejsca. Zgodzić się trzeba ze skarżącym, że do wymogów w tym względzie należy zaliczyć czytelne wypełnienie przez doręczającego pracownika poczty względnie przez osobę o jakiej mowa w art. 44 § 1 pkt 2 Kpa dowodu doręczenia przez wpisanie daty podjęcia prób doręczenia, powodu niedoręczenia pisma adresatowi, faktu awizowania przesyłki, miejscu pozostawienia o tym informacji dla adresata oraz miejscu pozostawienia przesyłki, zgodnie z pouczeniem o możliwości i terminie jej odbioru. Powyższe informacje na dowodzie doręczenia powinny być też zaopatrzone podpisem doręczyciela. Zachowanie powyższych wymogów w odniesieniu do dowodu doręczenia na który powołało się w niniejszej sprawie SKO, budzi zasadnicze zastrzeżenia i wątpliwości, które nie zostały przed wydaniem zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy wyjaśnione i rozważone. Z dowodu tego nie wynika bowiem czy i kiedy przesyłka była awizowana pierwszy raz, a w szczególności, że miało to miejsce w dniu 28 stycznia 2016 r. (na dowodzie tym można jedynie odczytać daty 4 lutego 2016 r. oraz 11 lutego 2016 r. ("04.02.16" i "11.02.16"). Nie ma żadnej adnotacji dlaczego nie doręczono przesyłki adresatowi, czy i gdzie pozostawiono wiadomość o próbie doręczenia oraz możliwości i terminie jej podjęcia i o miejscu złożenia przesyłki. Trudno też doszukać się podpisu doręczyciela. Nad tymi wadami SKO przeszło do porządku. W konsekwencji ustalenie, że doszło do zgodnego z prawem doręczenia przesyłki w dniu 11 lutego 2016 r. zostało dokonane również z naruszeniem art. 80 Kpa. Bez wyjaśnienia i rozważenia powyższych wątpliwości brak było też podstaw do przyjęcia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 Kpa. Przed prawidłowym i ostatecznym przesądzeniem tej kwestii brak było w ogóle podstaw do rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu. Postępowanie w tym przedmiocie byłoby bowiem bezprzedmiotowe w sytuacji gdyby odwołanie zostało wniesione w terminie. Nawet gdyby jednak przyjąć, że istotnie w trybie art. 44 Kpa decyzja objęta odwołaniem została doręczona skarżącemu w dniu 11 lutego 2016 r., to wbrew stanowisku SKO nie oznacza to w każdym przypadku, że w tym dniu zaczął biec termin z art. 58 § 2 Kpa do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Stanowiska tego organ odwoławczy w żaden sposób nie uzasadnił i jednoznacznie nie można go podzielić. Oznaczałoby to bowiem, że termin ten upływa jeszcze przed terminem do wniesienia odwołania. Wniosek o przywrócenie terminu należałoby zatem składać w chwili gdy do uchybienia terminu jeszcze w ogóle nie doszło. Nawet gdyby przyjąć, że na skutek oczywistej omyłki SKO, chodziło o liczenie tego terminu od upływu terminu do wniesienia odwołania, to należy mieć na uwadze, że w art. 58 § 2 Kpa jest mowa o dacie ustania przyczyny uchybienia terminu a nie dacie upływu terminu do wniesienia odwołania. Najczęściej daty te się nie pokrywają. Gdyby przyjąć, że w dacie doręczenia zastępczego adresat wiedział o treści przesyłki i dlatego celowo jej nie podjął (co nie jest wykluczone), to nie byłoby w ogóle podstaw do przyjęcia, że do uchybienia terminu doszło bez jego winy w rozumieniu art. 58 § 1 Kpa, niezależnie od tego kiedy wniosek o przywrócenie terminu został złożony. Do ustalenia, że termin z art. 58 § 2 Kpa zaczął swój bieg konieczne jest wcześniejsze ustalenie, że strona wiedziała lub powinna wiedzieć, że zaczął biec i upłynął termin do wniesienia odwołania, któremu uchybiła. Dopiero okres po powzięciu tej wiadomości będzie podlegał ocenie pod kontem, czy w tym czasie wystąpiły przyczyny (względnie przyczyna) usprawiedliwiające zwłokę we wniesieniu środka odwoławczego, oceniane z punktu widzenia zawinienia o jakim mowa w art. 58 § 1, oraz kiedy one ustały. Jak wynika z powyższych wywodów zaskarżone postanowienie zostało wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej załatwienia, co skutkowało jego uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy p.p.s.a. Nie można natomiast podzielić zarzutu skargi co do podjęcia tego postanowienia przez organ niewłaściwy. Właściwość SKO do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wynika bowiem w sposób nie budzący żadnych wątpliwości z treści powołanego w odpowiedzi na skargę art. 59 § 2 Kpa. Na wynik sprawy nie mogła mieć też żadnego wypływu akcentowana przez skarżącego kwestia doręczenia mu zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 391 pkt 1 Kpa. Dotyczy bowiem zdarzenia, które miało miejsce już po wydaniu tego postanowienia. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ponownie oceni SKO w pierwszej kolejności prawidłowość doręczenia skarżącemu w trybie przepisów z art. 44 Kpa objętej odwołaniem decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. objętej przesyłką z dnia 27 stycznia 2016 r., biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności. W miarę potrzeby przeprowadzi w tej kwestii dodatkowe postępowanie dowodowe. Dopiero w przypadku ustalenia, że termin do wniesienia odwołania zastał uchybiony rozważy okoliczności w jakich do tego ewentualnie doszło pod kontem treści art. 58 § 1 i § 2 Kpa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 210 § 2 i art. 211 ustawy p.p.s.a.