II SA/Gl 112/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. C. na postanowienie Wojewody [...] z [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę w kwestii wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. p o s t a n a w i a oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miejskiemu Zarządowi Dróg w C. pozwolenia na budowę nowoczesnego sytemu transportu zbiorowego w C. – rozbudowę infrastruktury tramwajowej, drogowej i pasażerskiej dla obsługi osiedli: W., R. i B. Od decyzji tej odwołał się W. C. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie Wojewody [...] W. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zawarł również wniosek o wstrzymanie inwestycji na odcinku jego domu, tj. ulicy [...]. Skarżący podniósł przede wszystkim, że powinien być traktowany jako strona postępowania, ponieważ tory tramwajowe będą przebiegały w odległości 4 – 5 m od jego domu. Skarżący nie został jednak powiadomiony o wszczęciu sprawy, w efekcie czego pozbawiony został jakiegokolwiek wpływu na kształt decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również na wcześniejsze oprotestowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący wniósł o wstrzymanie inwestycji na odcinku jego domu, tj. ulicy [...], w związku z powyższym Sąd uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na budowę, a wiec decyzji organu I instancji. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd, na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wskazać przy tym trzeba, że wstrzymanie wykonania decyzji lub czynności jest jedynie środkiem tymczasowej ochrony strony skarżącej do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd i zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a. upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Dlatego zastosowanie tej instytucji, będącej wyjątkiem od zasady wykonalności aktu lub czynności, powinno być uzasadnione szczególnymi okolicznościami wskazującymi na istniejące realne zagrożenie wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków do czasu wydania przez Sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. W związku z powyższym wnioskujący musi dokładanie określić okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, gdyż od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków zależy orzeczenie Sądu (zob. postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OZ 201/2005). Uprawdopodobnienie zaś okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji spoczywa na stronie skarżącej (zob. postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2004 r., sygn. akt FZ 496/2004). W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał żadnych okoliczności świadczących o niebezpieczeństwie wyrządzenia mu znacznej szkody oraz nie uprawdopodobnił niebezpieczeństwa spowodowania dla niego skutków trudnych do odwrócenia. Niebezpieczeństwo wystąpienia negatywnych skutków wykonania aktu, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. przed rozpoznaniem sprawy przez sąd występuje natomiast w sytuacji, w której zaskarżony akt zostanie wykonany, a następnie w wyniku uwzględnienia skargi zostanie uchylony. W przypadku inwestycji budowlanych może prowadzić to do sytuacji, w której inwestycja zostanie zrealizowana w części bądź w całości, a w wyniku rozpoznania sprawy przez Sąd okaże się, że nie były spełnione warunki decydujące o legalności prowadzonych robót budowlanych. Z reguły jednak sytuacja taka wiąże się z wyrządzeniem znacznej szkody po stronie inwestora lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. W przypadku bowiem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, konsekwencje obciążają przede wszystkim inwestora nie zaś stronę skarżącą. Powyższe nie oznacza, że negatywnymi konsekwencjami wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji nie mogą być dotknięci także inni uczestnicy postępowania. W niniejszej sprawie uwzględniając interesy wszystkich stron postępowania Sąd uznał, że wykonanie decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę inwestycji nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.. Z tego względu, wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania ww. aktu do czasu rozpoznania skargi przez Sąd nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując złożony wniosek nie można też pominąć, że stosownie do art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę, wstrzymanie wykonania tej decyzji Sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania takiej decyzji. Przywołany przepis wskazuje, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Sąd nie bada natomiast zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania. Kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a więc prawidłowości zastosowania przez organy przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, Sąd dokona dopiero po przeprowadzeniu rozprawy. W związku z powyższym wniosek skarżącego podlegał oddaleniu przy uwzględnieniu treści art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. Na marginesie wskazać jedynie należy, że gdyby przyjąć że wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy zaskarżonego postanowienia, to wniosek taki również podlegałby oddaleniu na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. Instytucja wstrzymania wykonania może bowiem dotyczyć tylko takich aktów, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z.Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54). Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje natomiast zaskarżone postanowienie Wojewody [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a zatem instytucja wstrzymania przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie może znaleźć zastosowania.