II SA/Gl 1127/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] roku obecnie skarżąca J. M. zwróciła się do Urzędu Miasta K. o wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – ulicę [...] w K. We wniosku wskazała, iż chodzi o działkę oznaczoną nr ewidencyjnym "1", obręb B., k.m. [...] o pow. [...] m2, ujawnioną w księdze wieczystej Kw [...] Sądu Rejonowego w K. Pismem z dnia [...]r. Kierownik Referatu Geodezji Urzędu Miasta K. poinformował skarżącą o toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji stwierdzającej, że przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Miasta K. Poinformował również, że postępowanie w przedmiocie wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość zostanie przeprowadzone po wydaniu decyzji przez Wojewodę [...] i po ujawnieniu jej w księdze wieczystej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku Nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem [...] roku przez Miasto K., własności przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej w dniu [...] roku współwłasność m.in. skarżącej. W uzasadnieniu wykazano spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zwanej dalej Przepisy wprowadzające. W toku postępowania zainicjowanego wymienionym na wstępie wnioskiem, organ pierwszej instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego, zaś po jego sporządzeniu przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu [...] roku. W toku rozprawy pełnomocnik skarżącej został zapoznany ze sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. operatem szacunkowym. Zaakceptował wysokość odszkodowania i wskazał, aby wypłata tego odszkodowania została przekazana na rachunek bankowy skarżącej. Decyzją z dnia [...] roku Prezydent Miasta K., jako wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, powołując się na art. 73 ust. 2, 4 i 5 Przepisów wprowadzających ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącej z tytułu utraty udziału wynoszącego [...] części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości w kwocie [...] złotych. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od tej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r., Nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na uchybienia w sporządzonym operacie szacunkowym, uniemożliwiające ustalenie w sposób prawidłowy dokonanej aktualizacji cen. Odmówił temu operatowi mocy dowodowej. Zwrócił też uwagę, że decyzja w przedmiocie odszkodowania winna zostać wydana niezwłocznie po sporządzeniu operatu, podczas gdy w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wydał ją po upływie niemalże roku od daty sporządzenia operatu. Ponownie prowadząc postępowanie, organ pierwszej instancji zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego, który został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. w dniu [...]r. Podczas ponownie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej w dniu [...]r. zapoznano pełnomocnika skarżącej z tym operatem. Pełnomocnik również i tym razem zaakceptował wysokość odszkodowania. Decyzją z dnia [...] roku organ pierwszej instancji, powołując się na art. 73 ust. 2, 4 i 5 Przepisów wprowadzających ponownie ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącej z tytułu utraty udziału wynoszącego [...] części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, tym razem w kwocie [...] złotych. W krótkim uzasadnieniu zrelacjonowano dotychczasowy przebieg postępowania wskazując na wartość odszkodowania wynikającą z operatu szacunkowego oraz na okoliczność zaakceptowania tej wartości przez pełnomocnika skarżącej. Opisano także stan własności przedmiotowej działki na dzień [...] r., ustalając wysokość przypadającego w tym dniu na skarżącą udziału we współwłasności. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca nie zgodziła się z wysokością ustalonego odszkodowania. Wskazała na korzystne usytuowanie i uzbrojenie działki. Zwróciła się o ponowną wycenę nieruchomości. Wskazała na kwotę [...] zł za metr kwadratowy, określoną w operacie szacunkowym jako "[...]" oświadczając, że kwota ta byłaby odpowiednia. Wniosła ponadto o należne odsetki ustawowe za cały okres użytkowania nieruchomości przez administrację rządową. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podzielił stanowisko prezentowane w decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazał, że ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego, który spełniał wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). W szczególności rzeczoznawca wycenił przedmiotową nieruchomość zgodnie z § 36 ust. 1 i 5 tego rozporządzenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi lub pod poszerzenie istniejących dróg na terenie miasta K. Do wyceny przyjęto 13 transakcji, które miały miejsce w okresie od [...]r. do [...]r. Wartość jednego metra kwadratowego określono na poziomie [...] złotych. Wycenę przedmiotowego gruntu organ odwoławczy uznał za sporządzoną prawidłowo i zgodnie z obowiązującą regulacją prawną. Odnosząc się do żądania skarżącej w kwestii odsetek ustawowych, organ wskazał, że ta materia wykracza poza ramy postępowania prowadzonego w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających, a jako sprawa cywilna może być przedmiotem ewentualnych roszczeń dochodzonych w postępowaniu przed sądem powszechnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wyraziła swoje niezadowolenie z treści i ustaleń zaskarżonej decyzji. Wniosła o przyznanie odszkodowania i odsetek na poziomie jaki określiła wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, akcentując, że skarżąca domaga się także odsetek za cały czas korzystania przez miasto z nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Co prawda w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w wydanej przez ten organ decyzji nie sposób nie zauważyć poważnych uchybień procesowych (o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia), to jednak w ocenie Sądu uchybienia te pozostają bez wpływu na wynik sprawy. W szczególności podzielić należy dokonaną przez organ odwoławczy ocenę sporządzonego w toku postępowania operatu szacunkowego. Operat ten, jako podlegający takiej ocenie dowód w sprawie, został sporządzony w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości (...). Z kolei rozporządzenie to znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających w związku z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Zarówno przyjęta w operacie metoda szacowania, jak i przyjęte do porównania transakcje są prawidłowe. Z zestawienia transakcji stanowiącego załącznik nr 2 do operatu wynika, że objęte nim nieruchomości zlokalizowane są w różnych częściach miasta. Znaczna część tych nieruchomości zlokalizowana jest w dzielnicach południowych, gdzie wartość nieruchomości jest wyższa niż w pozostałych dzielnicach. Z samego zestawienia wynika zresztą, że jedna z transakcji dotyczyła nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...], a więc przy tej samej ulicy, przy której znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Przyjęcie w operacie transakcji z innych obszarów miasta należy uznać w niniejszej sprawie za korzystne dla skarżącej. W efekcie bowiem dokonana przez rzeczoznawcę wycena określa wartość przedmiotowej nieruchomości na znacznie wyższym poziomie, aniżeli cena transakcji ujętej w zestawieniu, która dotyczyła innej nieruchomości położonej przy tej samej ulicy. Zwrócić też przyjdzie uwagę, że skarżąca domagając się konsekwentnie odszkodowania w wysokości odpowiadającej maksymalnej cenie transakcyjnej ustalonej w operacie szacunkowym nie dostrzega, że w świetle obowiązujących przepisów prawa dotyczących wyceny nieruchomości, nie jest możliwe ustalenie wysokości odszkodowania na tym poziomie. Cena maksymalna jest bowiem jedynie jednym z czynników branych pod uwagę przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, służącym do ustalenia wartości rynkowej. Tymczasem na ustalenie tej wartości wpływ ma również szereg innych czynników i innych cen porównywanych transakcji, co zresztą w sposób dostateczny zostało wykazane w operacie. Również w sposób prawidłowy organ odwoławczy odniósł się do tego żądania skarżącej, które dotyczyło ustalenia i wypłaty odsetek ustawowych za cały okres użytkowania nieruchomości przez miasto K. Odszkodowanie wypłacane na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających jest ustalane według stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie tej ustawy, tj. na dzień 29 października 1998 r. i według jej wartości na dzień ustalenia odszkodowania (art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 73 ust. 5 Przepisów wprowadzających). Zatem ustalona w decyzji wysokość odszkodowania odpowiada aktualnej wartości nieruchomości. Ewentualna zwłoka w wypłacie ustalonego już odszkodowania może prowadzić co najwyżej do jego zwaloryzowania, nie zaś do wypłaty odsetek. Jeżeli jednak intencją skarżącej jest uzyskanie rekompensaty za korzystanie z nieruchomości w czasie, kiedy jeszcze przysługiwał jej tytuł własności, to wyłączną drogą do dochodzenia tego rodzaju roszczeń jest postępowanie cywilne przed sądem powszechnym. Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, a zatem podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie na uchybienia popełnione w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. W szczególności uchybieniem tego organu była bezczynność w okresie pomiędzy złożeniem wniosku, a wydaniem decyzji deklaratoryjnej przez Wojewodę. Bezczynność ta trwała ponad 2 lata i nie usprawiedliwia jej stanowisko zaprezentowane skarżącej w piśmie z dnia [...] r. Organ uzależniając możliwość wydania decyzji o odszkodowaniu od uprzedniego wydania innej decyzji przez inny organ winien był zawiesić postępowanie do tego czasu. Zatem uchybienia w tym zakresie polegają na naruszeniu art. 35 § 3 oraz art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niczym nieuzasadnionej zwłoki w załatwieniu sprawy organ dopuścił się po wydaniu decyzji deklaratoryjnej przez Wojewodę. Od tego bowiem czasu do czasu wydania pierwszej w sprawie odszkodowania decyzji upłynęło ponad 3 lata. Również okres ponad 14 miesięcy pomiędzy wydaniem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z dnia [...]r., a datą wydania przez organ pierwszej instancji ponownej decyzji w sprawie odszkodowania, świadczy o naruszeniu art. 35 kpa i o nieuzasadnionej przewlekłości postępowania. Ponadto uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie wyczerpuje dyspozycji art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie to winno bowiem w sposób wyczerpujący wyjaśniać motywy podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności metodę sporządzonej wyceny oraz przyczyny, dla których organ przyjął za miarodajne ustalenia operatu szacunkowego. Co prawda w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchybienia te nie stanowią podstawy do uchylenia kontrolowanych decyzji, albowiem pozostają bez istotnego wpływu na wynik sprawy, to jednak biorąc pod uwagę treść formułowanych przez skarżącą żądań, brak tych uchybień mógł się przyczynić do zmiany jej stanowiska w sprawie.