II SA/Gl 1128/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy kwotę 2.940 (dwa tysiące dziewięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 22 kwietnia 2005 r. do Urzędu Gminy K. wpłynął wniosek W. S. o wszczęcie postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną za przejęcie nieruchomości oznaczonej numerem 1 w K., stanowiącej obecnie ulicę [...] i [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał zgodnie z właściwością wniosek W. S. Staroście [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] r. Starosta [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania, a postanowieniem z dnia [...] r. organ zawiesił toczące się postępowanie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. ze względu na śmierć wnioskodawcy. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. organ z urzędu podjął zawieszone postępowanie, albowiem uzyskał informacje na temat spadkobierców zmarłego wnioskodawcy, którymi w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r., sygn. akt [...], są: A. S., J. S. i R. S. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 11 ust.1, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782), ustalił odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1 na rzecz A. S. w kwocie [...] zł; J. S. w kwocie [...] zł oraz R. S. w kwocie [...] zł, zobowiązując Gminę K. do wypłaty tego odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem [...] r. przez Gminę K. własności przedmiotowej nieruchomości. Z operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby toczącego się postępowania administracyjnego wynika, że wartość rynkową nieruchomości ustalono na kwotę [...] zł. W ocenie organu operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wartość nieruchomości ustalono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Do porównania przyjęto kilkanaście transakcji dokonanych na terenie Gmin B., C., L. i W. Od decyzji tej odwołanie złożyła Gmina K. (obecnie skarżąca) zarzucając naruszenie przepisów procedury administracyjnej oraz prawa materialnego. W ocenie odwołującej się organ, prowadząc postępowanie administracyjne naruszył art. 77 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i wszechstronnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnych ustaleń w zakresie wartości nieruchomości. Oprócz tego, zdaniem odwołującej się, naruszono art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i założenie, że doszło do prawidłowego ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, a także art. 75 k.p.a. poprzez dopuszczenie jako dowodu operatu szacunkowego, który nie odpowiadał obowiązującym przepisom. Skarżąca podniosła również, że niepowiadomienie jej o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości dokonanych przez biegłego rzeczoznawcę, narusza art. 79 § 1 k.p.a. Formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego zaakcentowała, że w jej ocenie naruszono art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne przyjęcie, że wartość nieruchomość ustalono w oparciu obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., podczas, gdy pod uwagę należało brać stan nieruchomości z dnia wejścia w życie przywołanej ustawy. Zwrócono ponadto uwagę, że wartość nieruchomości ustalono w oparciu o analizę nieruchomości niepodobnych do nieruchomości ocenianej, w sposób błędny zastosowano czynnik korygujące doprowadzając do zawyżenia uzyskanego wyniku, w końcu zaś, że przyjęcie przez rzeczoznawcę nieruchomości do wyceny nastąpiło w sposób arbitralny. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w sposób prawidłowy ustalona została wartość nieruchomości w oparciu o operat szacunkowy znajdujący się w aktach sprawy. Rzeczoznawca, przyjmując podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej przyjął do wyceny trzynaście transakcji nieruchomości z terenu powiatu [...], ze względu na niewielką ilość takich transakcji w Gminie K. Organ odwoławczy uznał, iż operat został sporządzony prawidłowo, w sposób odpowiadający wymogom zawartym w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W skardze na tę decyzję skarżąca domagała się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów wedle norm przepisanych. Skarżąca powtórzyła większość zarzutów podniesionych na etapie postępowania odwoławczego, akcentując zaniechanie organów obu instancji w zakresie rzetelnego i dokładnego zbadania operatu szacunkowego będącego zasadniczym dowodem w toczącym się postępowaniu. Zarazem skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania lakonicznie kwitując, że operat sporządzony został zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Skarżąca zaznaczyła, że treść operatu pozwala stwierdzić, iż jest on wewnętrznie sprzeczny, obarczony licznymi błędami logicznymi i niejasnościami, które nie zostały przez organ odwoławczy wyjaśnione pomimo, że były sygnalizowane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowaną dotychczas argumentacje i wskazując, że zarzuty skargi względem operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania są bezpodstawne, gdyż dokument ten został sporządzony w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na rozprawie, w dniu 8 kwietnia 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał podniesione w skardze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Celem postępowania administracyjnego toczącego się w oparciu przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, było ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Odszkodowanie to jest ustalane i wypłacane w trybie i na zasadach określonych w przepisach regulujących odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, a więc w regulacjach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n. Wniosek o wypłatę odszkodowania winien być złożony w okresie pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. W niniejszej sprawie wniosek, pochodzący od byłego właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, został złożony w dniu 22 kwietnia 2005 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu. Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia ta jest sporządzana w oparciu o przepisy Działu IV, Rozdziału 1 u.g.n. zatytułowanego "Określanie wartości nieruchomości". Wycena nieruchomości sporządzana jest w formie operatu szacunkowego, który winien odpowiadać wymogom zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat ten stanowi zarazem dowód w toczącym się postępowaniu administracyjnym i jako taki podlega ocenie organu zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy bezkrytycznie przyjęły ustalenia biegłego rzeczoznawcy pomimo, że skarżąca zgłaszała zastrzeżenia względem operatu na etapie postępowania odwoławczego. Tymczasem Wojewoda [...] skwitował zastrzeżenia skarżącej sformułowaniem, że "nie znajdują w ocenie organu odwoławczego uzasadnienia", bez jakiegokolwiek odniesienia się do wyszczególnionych zarzutów. Taka postawa organu odwoławczego jest nieakceptowalna ze względu na to, iż w sposób ewidentny narusza zasadę zaufania do organu administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Jeżeli organ nie byłby w stanie odnieść się do zarzutów strony, winien w pierwszej kolejności wezwać rzeczoznawcę do udzielenia wyjaśnień w tym zakresie, względnie do uzupełnienia przez organ pierwszej instancji zebranego w sprawie materiału o te wyjaśnienia, czego wszak nie uczyniono. Wiedząc o sygnalizowanych zastrzeżeniach względem zasadniczego dowodu, na jakim oparte zostało rozstrzygnięcie, Wojewoda [...] miał możliwość skorzystania z regulacji art. 136 k.p.a. i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niejasności, jakie budziła treść operatu szacunkowego. Z możliwości tej nie skorzystano, a tymczasem treść operatu szacunkowego sporządzonego w kontrolowanym postępowaniu przez rzeczoznawcę majątkowego budzi wątpliwości, które nie zostały przez organy rozwiane i które zaważyły na finalnej ocenie wydanych przez nie rozstrzygnięć. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru metody szacowania nieruchomości, co wszakże nie oznacza, że wybór ten ma charakter arbitralny. Przeciwnie, w operacie szacunkowym rzeczoznawca zobligowany jest wskazać przesłanki wyboru określonej metody i uzasadnić je w taki sposób, aby zarówno dla organu jak i dla stron postępowania jasnymi były kryteria, którymi kierował się przy tym wyborze. W operacie szacunkowym, stanowiącym zasadnicze źródło dowodowe dla organów, wybór metody oszacowania nieruchomości został skwitowany jednym zdaniem (vide: strona 8 operatu), bez powołania się na jakiekolwiek przesłanki jej przyjęcia. Co więcej, rzeczoznawca podał, że "szczegółowy opis metody zostanie przedstawiony w rozdziale IX", którego to rozdziału wspomniany operat nie zawiera. Dalej zauważyć trzeba, że rzeczoznawca poddał analizie obrót nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne w roku 2013 oraz w roku 2014 r., zaznaczając, że na terenie Gminy K. zanotowano niewiele transakcji, co skutkowało rozszerzeniem zakresu analizy rynku na obszar powiatu [...]. Tego rodzaju zabieg jest usprawiedliwiony, o ile rzeczywiście na rynku lokalnym jest zbyt mało transakcji pozwalających na dokonanie wyceny nieruchomości. Z operatu wynika, że rzeczoznawca wziął pod uwagę nieruchomości położone w Gminie B. (7 transakcji), w Gminie C. (2 transakcje), w L. (1 transakcja) oraz w W. (3 transakcje). Żaden z organów nie podjął jakiejkolwiek próby ustalenia powodów, dla których rzeczoznawca nie uwzględnił w operacie transakcji dokonywanych na terenie Gminy K., o których sam wspomniał w operacie (vide: str. 9 operatu). Tymczasem to właśnie te dane winny mieć dla niego pierwszorzędne znaczenie, a dopiero wtedy, gdyby okazało się, że tego rodzaju transakcji było zbyt mało – mógł sięgnąć do danych obejmujących obszar innych gmin. Lakoniczne twierdzenie biegłego, że "na terenie gminy K. zanotowano niewiele transakcji" wskazuje na to, że takie transakcje jednak miały miejsce, nie mniej jednak w żadnym miejscu operatu nie uściślono ani ile tych transakcji było, ani też powodów, dla których rzeczoznawca nie wziął pod uwagę ani jednej z nich. Analiza operatu szacunkowego nasuwa również zastrzeżenia względem podobieństwa nieruchomości, które brane były pod uwagę przy ustaleniu wysokości odszkodowania. Przedmiotowa nieruchomość ma bowiem powierzchnię 0,0508 ha. Z zestawienia transakcji nieruchomości porównywanych wynika, że jedynie trzy z nich miały powierzchnię zbliżoną do wspomnianej nieruchomości (odpowiednio: 344 m2, 322 m2 oraz 309 m2). Pozostałe miały powierzchnie zdecydowanie mniejsze (104 m2, 75 m2, 77 m2, 151 m2, 82 m2, 105 m2 51 m2, 106 m2, 171 m2), zaś jedna z nich powierzchnię dwukrotnie większą (1010 m2). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym podobieństwo, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 135/12). Ze sporządzonego operatu nie sposób wywnioskować jakie czynniki korygujące zastosował biegły w celu urealnienia uzyskanych wyników i jaki miały one wpływ na finalne ustalenia. Zarówno pod adresem decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jak i decyzji organu odwoławczego można wysunąć zarzut, podniesiony zresztą w skardze, że organy w sposób pobieżny oceniły zgromadzony materiał dowodowy, poprzestając w zasadzie na powtórzeniu tez zawartych w operacie. Tymczasem, jak wynika z przywołanych wyżej zastrzeżeń, takie działanie nie może być zaakceptowane i uznane za działanie zgodne zarówno z art. 7 jak i art. 77 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy zarówno decyzja organu odwoławczego jak i decyzja Starosty [...] nie mogły się ostać, jako wydane z naruszeniem prawa. Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie zarzuty skarżącej odnośnie braku stosownej pieczęci i podpisu biegłego rzeczoznawcy na operacie. Egzemplarz operatu szacunkowego, który znajduje się w aktach administracyjnych jest bowiem pod tym względem kompletny. Nietrafny okazał się również zarzut przyjęcia niewłaściwego (aktualnego stanu nieruchomości). Rzeczoznawca majątkowy wprost wskazał w operacie, że pod uwagę brany będzie stan nieruchomości na dzień [...]r., powołując się przy tym na treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., w której wskazano stan nieruchomości z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Ponadto w operacie szacunkowym wyraźnie zaznaczono, że pod uwagę brane były transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, co również było kwestionowane w skardze. Nie było też obowiązkiem rzeczoznawcy zawiadomienie stron o terminie oględzin nieruchomości. Prowadząc ponownie postępowanie, ze względu na upływ 12 miesięcy od dnia sporządzenia operatu ([...]r.), a także ze względu na wskazane wyżej uchybienia, organ zleci sporządzenie nowego operatu – zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 u.g.n. Dowód ten zostanie następnie poddany rzetelnej i wnikliwej weryfikacji, zgodnie z regułami zawartymi w art. 75 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. O ile zaś dojdzie do przekonania, iż operat szacunkowy nadal nie daje jednoznacznej odpowiedzi w kwestii wartości nieruchomości - przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe oparte na wyjaśnieniach jego autora. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 cytowanej ustawy., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 540,00 zł, oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącą pełnomocnika w kwocie 2.400,00 zł, ustalone w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), mającego zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).