II SA/Gl 1129/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A.D., B.K., K.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 lipca 2024 r. nr SKO.UL/41.7/106/2024/5736/AMak w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania części nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz wnoszących sprzeciw A.D. i B.K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz wnoszącej sprzeciw K.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 11 lipca 2024 r. nr SKO.UL/41.7/106/2024/5736/AMak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium"), działając m.in. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – dalej "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania T.S. (S.) oraz A.S. od decyzji Prezydenta Miasta T. (dalej "Prezydent" lub "organ I instancji") z 21 lutego 2024 nr [...] nakazującej T.S. i A.S. (dalej "współwłaściciele działki nr 1."), współwłaścicielom nieruchomości stanowiącej działkę nr 1. położoną w T. przy ulicy [...], przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania części wskazanej nieruchomości i doprowadzenie do pierwotnego wykorzystania terenu działki poprzez likwidację nielegalnego utwardzenia nieruchomości płytami betonowymi oraz zaprzestanie wykorzystywania posesji jako bazy dla sprzętu budowlanego, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą zarejestrowaną pod adresem [...] w T., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: K.S., A.D. oraz B.K. (dalej "Skarżący") pismem z 19 grudnia 2022 r. wystąpili do Prezydenta z wnioskiem o wydanie decyzji nakazującej właścicielom nieruchomości nr 1. położonej w T. przy ulicy [...] przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu poprzez likwidację nielegalnie działającej bazy budowlanej i placu składowego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji decyzją z 12 września 2023 r., nr [...] odmówił nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Od tej decyzji Skarżący oraz A. O. wnieśli odwołanie do Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 20 listopada 2023 r. SKO.UL/41.7/410/2023/21337/RS uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na konieczność ustalenia czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu, kiedy ewentualnie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, czy taka zmiana wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz czy była to zmiana jednorazowa i trwająca do roku. Kolegium wskazało również na konieczność analizy w odniesieniu do znajdujących się na działce nr 1. obiektów: murowanego budynku gospodarczego, drewnianego budynku gospodarczego oraz blaszanej wiaty czy obiekty te powstały legalnie, czy budynki te wymagały pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) – dalej "P.b.". Jednocześnie Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien ustalić, czy obiekty te zostały wymienione w art. 59 ust. 2a u.p.z.p. Wskazał, że taka analiza powinna też być wykonana w odniesieniu do utwardzenia terenu płytami betonowymi oraz wykorzystywania nieruchomości na cele bazy sprzętu budowlanego i placu składowego, jako że jest to zmiana sposobu zagospodarowania terenu. W tym przypadku obowiązkiem organu I instancji było także zbadanie, czy jest to zmiana jednorazowa trwająca do roku. W toku ponownego rozpatrywania sprawy, do akt sprawy organ I instancji dołączył zdjęcia działki nr 1. na ortofotomapach z lat 2005-2022, przesłuchał w charakterze strony Skarżących, D.L., A. O. oraz współwłaścicieli działki nr 1. Ponadto organ I instancji zwrócił się do Komendy Miejskiej Policji w T. oraz Straży Miejskiej w T. z zapytaniem o potencjalne odbywane interwencje na nieruchomości objętej postępowaniem. W toku postępowania uzyskano również stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wraz z decyzją z 26 lipca 2022 r. nr [...] o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie budowy placu składowego w centralnej i północnej części parceli nr 1. przy ul. [...] w T. bez wymaganego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzją z 21 lutego 2024 r. nr [...] Prezydent Miasta T. nakazał współwłaścicielom działki nr 1. położonej w T. przy ulicy [...] przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania części wskazanej nieruchomości i doprowadzenie do pierwotnego wykorzystania terenu działki poprzez likwidację nielegalnego utwardzenia nieruchomości płytami betonowymi oraz zaprzestanie wykorzystywania posesji jako bazy dla sprzętu budowlanego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą zarejestrowaną pod adresem [...] w T.. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli w ustawowym terminie współwłaściciele działki nr 1., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. W wyniku rozpoznania odwołania Kolegium przywołaną na wstępie decyzją z 11 listopada 2024 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz zacytowało przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. W wyniku analizy akt sprawy Kolegium stwierdziło, że organ I instancji częściowo zastosował się do zaleceń Kolegium wynikających z jego poprzedniej decyzji. W jego ocenie organ I instancji nie wyjaśnił kwestii legalności pozostałych obiektów posadowionych na działce nr 1. ograniczając się w uzasadnieniu decyzji wyłącznie do stwierdzenia, że takie obiekty na działce powstały. Brak ustaleń w ww. zakresie, zdaniem organu odwoławczego, widoczny jest również w sentencji decyzji, w której nakazując przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania oraz określając, na czym ma ona polegać, nie wskazano na żaden inny element zagospodarowania działki poza płytami betonowymi. Kolegium zauważyło, że w decyzji z 20 listopada 2023 r. wskazano, że konieczne jest również dokonanie analizy w przedmiocie momentu czasowego dojścia do zmiany zagospodarowania terenu i czy poprzedzało ją uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy oraz czy taka decyzja była wymagana w odniesieniu do każdego z obiektów wzniesionych na działce Skarżących. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego należało ustalić, czy obiekty te zostały wymienione w art. 59 ust. 2a u.p.z.p. Taka analiza powinna też być wykonana w odniesieniu do utwardzenia terenu płytami betonowymi oraz wykorzystywania nieruchomości na cele bazy sprzętu budowlanego i placu składowego, jako że jest to zmiana sposobu zagospodarowania terenu. W tym przypadku obowiązkiem organu I instancji było także zbadanie, czy jest to zmiana jednorazowa trwająca do roku. Zdaniem Kolegium jednoznacznego ustalenia wymaga również fakt wykorzystywania działki na potrzeby prowadzonej działalności, który został przez organ I instancji przesądzony w sentencji decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, między innymi poprzez: "zaprzestanie wykorzystywania posesji jako bazy dla sprzętu budowlanego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą". W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprzeciw od powyższej decyzji do tut. Sądu wnieśli Skarżący. W odpowiedzi na wniesiony sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) -dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Powyższa regulacja wyłącza możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę w ramach sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, CBOS). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 września 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1398/24, LEX nr 3758700). Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdza, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez Kolegium nie jest uzasadnione. W ocenie Sądu organ I instancji w sposób istotny uzupełnił zgodnie z wytycznymi Kolegium materiał dowodowy. W aktach sprawy znajdują się zdjęcia lotnicze działki skarżących z ortofotomap od roku 2005 do roku 2022, obrazujące przekształcenia działki na przestrzeni kilkunastu map. Osoby domagające się wydania decyzji przedstawiły również materiał zdjęciowy i filmowy dotyczący prowadzonej na działce skarżących działalności w tym przemieszczania się sprzętu budowlanego na teren działki nr 1. Zostały przesłuchane strony postępowania, a organ I instancji otrzymał informacje z Policji i Straży Miejskiej dotyczące interwencji dotyczących faktów związanych z prowadzoną na działce skarżącego działalnością. Sąd zauważa, że w aktach sprawy znajduje się również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 26 lipca 2022 roku nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie budowy placu składowego w centralnej i północnej części parceli nr 1. przy ul. [...] w T., bez wymaganego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej. PINB stwierdził, że na działce Skarżących nie doszło do wykonywania robót w warunkach samowoli budowalnej, gdyż utwardzenie terenu nie pełni tutaj samodzielnej lub dominującej, lecz służebną funkcję. W aktach sprawy znajdują się również dokumenty dotyczące przeznaczenia działki nr 1. i jej charakteru. Sąd zwraca także uwagę, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Pojęcie samowoli urbanistycznej, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., nie może być utożsamiane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 48-51 i art. 71a ustawy Prawo budowlane (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2024 r., II SA/Gl 1887/23). Wobec powyższego, powtórnie rozpoznając sprawę, Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie czy na działce nr 1. doszło zmiany jej zagospodarowania skutkującego możliwością wydania decyzji na podstawie 59 ust. 3 u.p.z.p. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w tym może w szczególności zlecić organowi I instancji jego stosowne uzupełnienie (zob. art. 136 § 1 i 2 in fine k.p.a.). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., w całości uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od sprzeciwów, Sąd orzekł w oparciu o przepisy art. 200 i art. 202 p.p.s.a.