II SA/Gl 113/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2025 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. w A. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 12 listopada 2024 r. nr 108/2024/AG/EZ w przedmiocie odpadów oddala skargę. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach (dalej: organ, WIOŚ) zarządzeniem pokontrolnym z dnia 12 listopada 2024 r., Nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 425 – dalej: u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 23 maja 2024 r. do 30 września 2024 r. w B. Sp. z o.o. z siedzibą w A. (dalej: strona, skarżąca), Zakład Produkcyjny w S. przy ul. [...], zarządził: 1) Prowadzić gospodarkę odpadami zgodnie z posiadaną decyzją Marszałka Województwa Śląskiego z dnia 18 stycznia 2016 r. ze zm., udzielającą pozwolenia zintegrowanego dla instalacji pn.: "Instalacje do produkcji paliwa alternatywnego z odpadów stałych i odpadów płynnych", w zakresie prowadzenia procesu przetwarzania odpadów w sposób hermetyczny. Termin realizacji: przez cały okres prowadzenia działalności; 2) Prowadzić gospodarkę odpadami w sposób niepowodujący powstawania uciążliwości odorowych o charakterze komunalnym, poza terenem zakładu. Termin realizacji: przez cały okres prowadzenia działalności; 3) Prowadzić gospodarkę odpadami zgodnie z decyzją Marszałka Województwa Śląskiego z dnia 27 maja 2016 r. ze zm., udzielającą pozwolenia zintegrowanego dla instalacji pn.: "Instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych oraz przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych ulegających biodegradacji", w zakresie biologicznego przetwarzania odpadów wewnątrz zamkniętej hali kompostowni. Termin realizacji: przez cały okres prowadzenia działalności; 4) Prowadzić wizyjny system kontroli miejsc magazynowania odpadów w hali kompostowania, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska ż dnia 29 sierpnia 2019 r., w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów, w zakresie: - rejestracji obejmującej bramę wjazdową i wyjazdową do pomieszczenia magazynowania odpadów; - rejestracji obrazu przy użyciu kamer typu dzień-noc, dostrajających się automatycznie do panującego oświetlenia. Termin realizacji: przez cały okres prowadzenia działalności; 5) Prowadzić wizyjny system kontroli miejsc magazynowania odpadów w hali instalacji do produkcji paliwa alternatywnego z odpadów płynnych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów, w zakresie: - rejestracji obejmującej wszystkie miejsca magazynowania odpadów, w tym dwóch betonowych basenów, do granicy ścian wewnętrznych tego pomieszczenia; - rejestracji obejmującej bramy do pomieszczenia magazynowania odpadów; - rejestracji obrazu przy użyciu kamer typu dzień-noc, dostrajających się automatycznie do panującego oświetlenia. Termin realizacji: przez cały okres prowadzenia działalności; 6) Prowadzić jakościową i ilościową ewidencję odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym, w zakresie wpisywania faktycznej daty przetwarzania odpadów na eksploatowanych instalacjach. Termin realizacji: przez cały okres prowadzenia działalności; 7) Prowadzić przetwarzanie odpadów w instalacji do produkcji paliwa alternatywnego z odpadów płynnych, zgodnie z posiadaną decyzją Marszałka Województwa Śląskiego z dnia 18 stycznia 2016 r. ze zm., udzielającą pozwolenia zintegrowanego dla instalacji pn.: "Instalacje do produkcji paliwa alternatywnego z odpadów stałych i odpadów płynnych", tj. zaprzestać wykorzystywania regranulatu w procesie produkcji paliwa alternatywnego. Termin realizacji: przez cały okres prowadzenia działalności; 8) Prowadzić gospodarkę odpadami w instalacji mechanicznego przetwarzania odpadów zgodnie z posiadaną decyzją Marszałka Województwa Śląskiego z dnia 27 maja 2016 r. ze zm., udzielającą pozwolenia zintegrowanego dla instalacji pn.: "Instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych oraz przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych ulegających biodegradacji", w zakresie poddawania dalszemu przetworzeniu odpadów o kodzie [...] - frakcji nadsitowej o średnicy powyżej 80 mm, powstającej z przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie [...], po przejściu przez sito. Termin realizacji: przez cały okres prowadzenia działalności. Jednocześnie wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym naruszeń na dzień 31 grudnia 2024 r. W uzasadnieniu wskazano m. in., że kontrola została rozpoczęta w związku z interwencjami wpływającymi do WIOŚ w Katowicach na uciążliwości odorowe, mogące pochodzić z ww. Zakładu. Uciążliwości zapachowe zgłaszane były zarówno przez mieszkańców, jak i jednostkę samorządu terytorialnego. Ustalono m. in., że przy bramie Zakładu uciążliwości odorowe były tożsame z wyczuwalnym zapachem na terenie przedsiębiorcy. Uciążliwości te wyczuwalne były również w pobliżu drogi. Szczegółowe ustalenia kontroli zawarto w protokole. Zarządzeniem nie nałożono na kontrolowaną Spółkę żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinna realizować z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych. Od powyższego zarządzenia pokontrolnego Spółka wniosła przez pełnomocnika skargę w części dotyczącej punktów: 2, 4, 5 oraz 8, zarzucając naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. w związku z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej - k.p.a.) oraz art. 7, 45 i 184 Konstytucji RP, poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego w sytuacji niewykazania i nieudowodnienia (zarówno w zarządzeniu pokontrolnym, jak i protokole kontroli), by kontrolowana Spółka dopuściła się naruszenia przepisów lub decyzji, a tym samym, by zaistniały podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego, który jest aktem co najmniej przedwczesnym. Dotyczy to stwierdzenia, że: a) Spółka prowadzi gospodarkę odpadami w sposób powodujący uciążliwości zapachowe, podczas gdy brak jest wiarygodnych i miarodajnych dowodów i badań na tą okoliczność; b) Spółka nie prowadzi monitoringu miejsc magazynowych przy użyciu kamer typu "dzień-noc", podczas gdy brakuje jakiegokolwiek dowodu wskazującego na takie ustalenia (brak zbadania przez WIOŚ parametrów technicznych kamer, zatem jego twierdzenie jest arbitralne i niepotwierdzone dowodami); c) Spółka nie objęła monitoringiem wszystkich bram wjazdowych i wyjazdowych do miejsc magazynowych (w hali kompostowni oraz na instalacji do produkcji paliw z odpadów płynnych), podczas gdy w obu instalacjach tylko jedna brama użytkowana jest w związku z wyznaczonymi miejscami magazynowymi i jest ona objęta monitoringiem, a druga brama nie jest przeznaczona do dojazdu do miejsc magazynowych (jest używana na wewnętrzne potrzeby Spółki podczas procesu przetwarzania odpadów); d) Spółka nie objęła monitoringiem wszystkich miejsc magazynowych w instalacji do produkcji paliw z odpadów płynnych (tzw. basenów), podczas gdy w basenach nie następuje magazynowanie odpadów. WIOŚ mylnie wskazał, że umieszczenie odpadów w basenach jest ich magazynowaniem, tymczasem czynność ta jest procesem technologicznym obejmującym przetwarzanie (mieszanie wstępne) odpadów. Pozwolenie zintegrowane dopuszcza magazynowanie odpadów w różnych miejscach alternatywnie. Monitoringiem objęte powinny być te miejsca, które faktycznie są wykorzystywane w tym celu; e) Spółka przekazywała odpady o kodzie [...] na składowisko, podczas gdy działanie takie jest zgodne z przepisami prawa, zatem nie może stanowić "naruszenia". W związku ze złożoną skargą wniesiono o uchylenie pkt. 2, 4, 5 i 8 zarządzenia pokontrolnego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono także o przeprowadzenie dowodu z materiału dołączonego do skargi na okoliczności w niej wskazane. Dowody te są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a ich przeprowadzenie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o je oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy podnieść, że myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 powyższej ustawy, przedmiotem tej kontroli są m. in. inne niż określone w pkt. 1-3 (czyli nieprzybierające formy decyzji lub postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z brzmienia art. 146 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że uwzględniając skargę sąd uchyla akt lub czynność albo stwierdza bezskuteczność czynności, przy czym przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, co oznacza, że eliminacja z obrotu prawnego następuje tu w przypadku naruszenia prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 – p.u.s.a.) wykazała bowiem, że zaskarżony akt nie został wydany z naruszeniem prawa w stopniu powodującym konieczność jego eliminacji z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Akt taki wydaje wojewódzki inspektor ochrony środowiska w razie stwierdzenia, na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w trybie art. 9 ust. 1 tej regulacji, naruszeń prawa i ma on na celu ich wyeliminowanie. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe zarządzenie zalicza się do grupy aktów wymienionych w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż ma charakter aktu władczego z zakresu administracji publicznej, rozstrzygającego indywidualną sprawę i określającego obowiązki kontrolowanego podmiotu, co wynika z art. 12 ust. 2 wspomnianej ustawy, obligującego ten podmiot do poinformowania organu – w terminie wskazanym w zarządzeniu – o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że zarządzenie pokontrolne wydane może być, stosownie do art. 12 ust. 1 u.i.o.ś., "na podstawie ustaleń kontroli", co powoduje, że protokół kontroli ma zasadnicze i podstawowe znaczenie dowodowe, tak dla samej dopuszczalności wydania zarządzenia, jak i dla oceny jego prawidłowości (np. wyrok WSA w Gliwicach z 27 września 2023 r., sygn. II SA/Gl 724/23). Jednocześnie w świetle art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.i.o.ś., z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, który podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. Protokół taki jest dokumentem urzędowym stanowiącym potwierdzenie ujawnionych naruszeń prawa. Ponadto – jak podkreśla się w orzecznictwie - organy inspekcji ochrony środowiska traktować należy jako organy specjalistyczne, których pracownicy posiadają wiedzę specjalną i kompetencje oraz aparat narzędziowy do poczynienia własnych spostrzeżeń, ocen, opinii, a także mogą wyrażać merytoryczne stanowisko w konkretnej sprawie i o określonej treści (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2019 r., IV SA/Po 906/18). Sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego, tak jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej, prowadzona jest wyłącznie pod względem zgodności danego aktu z prawem. W konsekwencji dotyczy ona wyłącznie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Pomimo, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to nie oznacza, że sąd został wyposażony przez ustawodawcę w kompetencje do zastępowania właściwych organów administracji publicznej w obowiązku wyjaśnienia istoty i stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej. Przeciwnie, z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest dalece ograniczone, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy kontroli spraw, których przedmiotem są zagadnienia wymagające rozbudowanego postępowania dowodowego i wiedzy specjalistycznej. Dlatego też należy przyjąć, że to na organie Inspekcji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz pisemnego utrwalenia efektów postępowania dowodowego, w tym jego oceny. Organ powinien nadto wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa. Jest to niezbędne, bowiem akty administracyjne niezawierające powyższych elementów wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP), konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP), jak i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczają (oprócz wskazanych wcześniej przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska) przywołane zasady i przepisy Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania do państwa. Z protokołu wynika, że w czasie kontroli zarówno na terenie zakładu, jak i poza nim, stwierdzono uciążliwości odorowe. Potwierdzały to wpływające do organu skargi. Nie można pomijać, że w świetle art. 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.) gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może: 1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt; 2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach; 3) wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym. Przedsiębiorca ma zatem obowiązek wywiązywania się z norm prawnych, a właściwy organ ma kompetencje, by weryfikować prawidłowość (legalność) prowadzenia określonej działalności gospodarczej w kontekście obowiązujących przepisów. Ustalono również, że podgląd obejmował miejsce magazynowania odpadów oraz jedną z bram wjazdowych do hali. W godzinach nocnych przy zgaszonym świetle podgląd na miejsca magazynowania odpadów był nieczytelny. Organ ustalił zatem naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (Dz. U. poz. 1755)., w zakresie rejestracji obrazu z zastosowaniem kamer typu dzień/noc. Rejestracja ówcześnie nie była zatem skuteczna. Ustalono również, że monitoring wizyjny miejsc magazynowania odpadów nie przedstawiał obrazu (został on zakryty) dla basenów znajdujący się w hali instalacji do produkcji paliwa alternatywnego z odpadów płynnych. Jednocześnie organ ustalił, że w czasie kontroli przedmiotowe baseny stanowiły miejsce magazynowania odpadów. Organ ustalił, że w świetle decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia 18 stycznia 2016 r. betonowe baseny stanowią również miejsca magazynowania odpadów, więc nie pełnią tylko roli elementu instalacji w procesie ich przetwarzania. Protokół kontroli wskazywał również, że spółka nie przetwarzała w sposób prawidłowy zmieszanych odpadów komunalnych w instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów. Ustalono, że frakcja nadsitowa nie została poddana dalszemu przetworzeniu, tylko po załadowaniu na pojazd ciężarowy opuściła teren Zakładu, sprzecznie z wymogami prawa i pozwolenia zintegrowanego. Należy podkreślić, że zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów dotyczących ochrony środowiska, regulujących działalność danego przedsiębiorcy. Jednocześnie do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia, jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może skorzystać dopiero wtedy, kiedy wskutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (wyrok NSA z 4 marca 2025 r., III OSK 5914/21 i podane tam orzecznictwo). W zarządzeniu pokontrolnym wyraźnie w tym kontekście wskazano, że zarządzeniem tym nie nałożono na spółkę żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinna realizować z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych. Organ je przywołał. Jeśli strona skarżąca uważa, że protokół kontroli zawiera dane nieprawdziwe, opiera się na danych sfałszowanych, itp., może złożyć odpowiedni wniosek w organach ścigania, bowiem sąd administracyjny nie jest organem śledczym prowadzącym postępowania dotyczące np. poświadczania nieprawdy w dokumentach, fałszowania wyników kontroli itp. W przypadku uzyskania wyroku skazującego osobę odpowiedzialną zaistnieje przesłanka wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 273 § 1 p.p.s.a.). Nadto protokół pokontrolny opisywał stan rzeczy z czasu dokonywania ww. czynności, a stan faktyczny mógł ulec zmianie. Zatem Sąd nie ma możliwości, by we własnym zakresie podważać ustalenia zawarte w ww. dokumencie urzędowym. Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Termin ten został wyznaczony i czas, którym dysponowała skarżąca był wystarczający. Zatem zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie narusza prawa. Wnioskowane dowody nie spełniały cechy dowodów uzupełniających, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd nie prowadzi ustaleń faktycznych. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. zarządzeniu pokontrolnym, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionym, mającym oparcie w protokole kontroli. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.