II SA/Gl 1134/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. Prokurator Rejonowy w T. wystąpił do Prezydenta Miasta P. o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami przez M.C., posiadającego prawo jazdy kat. B. W uzasadnieniu Prokurator wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania karnego M. C. został poddany badaniu przez dwóch biegłych lekarzy, którzy stwierdzili u niego zaburzenia schizotypowe. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta P. orzekł o skierowaniu M. C. na kontrolne badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Jednakże wskutek odwołania M.C., decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o uchyleniu powyższej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) organ I instancji powtórnie zarządził skierowanie M. C. na badania lekarskie – w terminie 30 dni od otrzymania decyzji. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ administracji wyjaśnił, że uzyskane w toku postępowania opinie sądowo-psychiatryczne z dat [...]r., [...] r. i [...] r., stanowią wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia, mogącą powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W odwołaniu M. C. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji jako bezpodstawnej z powodu oparcia się na fałszywej – jego zdaniem opinii z dnia [...]r., wydanej w wyniku przestępstwa, co jest przedmiotem odrębnego postępowania karnego, a także z naruszeniem art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jako że regulacja ta ma zastosowanie jedynie do osób kierujących pojazdem, których stan zdrowia budził wątpliwości w chwili i w związku z kierowaniem pojazdem. Odwołujący się podniósł nadto, że w jego sprawie wydano w sumie osiem opinii lekarskich, których wnioski są sprzeczne, stąd też nie ma wiarygodnych dowodów co do stanu jego zdrowia. Do odwołania dołączono kserokopię opinii lekarskiej z dnia [...]r. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...]r. sygn. akt[...] Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i skierowaniu M. C., posiadającego uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie kat. B, na badania lekarskie w terminie 30 dni od dnia ostateczności decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia odwołującego się, jest wiarygodna. Pojawiające się rozbieżności w poszczególnych opiniach nie mogą być zaś rozwiązane przez organ administracji, który nie posiada w tym zakresie wiedzy specjalistycznej. Organ II instancji nie podzielił też zarzutu odwołującego się, że powołana regulacja dotyczy jedynie osób, co do których stanu zdrowia pojawiły się wątpliwości w chwili i w związku z kierowaniem pojazdem. Za nieprawidłowe uznało jednak Kolegium określenie terminu wykonania decyzji. W skardze do sądu administracyjnego M. C. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium jako bezpodstawnej (opartej na nieudowodnionych zarzutach) i sprzecznej z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu skarżący ponowił argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej skarżący wniósł nadto o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisów rozp. Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami z przepisami ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dopiero stwierdzenie naruszenia tego rodzaju prawa stanowi podstawę uwzględnienia skargi. Wyjaśnić też przyjdzie, iż sądowa kontrola decyzji sprawowana jest na podstawie akt sprawy administracyjnej, czyli dla oceny legalności aktu miarodajny jest stan faktyczny i prawny z daty orzekania przez organy administracji (art. 106 § 1 cyt. ustawy). W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, powołanej przez organy obydwu instancji. Zgodnie z tą regulacją, badaniu lekarskiemu, przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Szczegółowe warunki i tryb kierowania na badania lekarskie winny być zaś określone przez ministra właściwego do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu, ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej na podstawie delegacji, zawartej w art. 123 cyt. ustawy. Powołując się na delegację ustawową, Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15). W świetle § 2 ust. 4 pkt 2 tego rozp., starosta wydaje decyzję o skierowaniu na badania lekarskie w przypadku otrzymania wniosku od organu kontroli ruchu drogowego o stwierdzonych w trakcie wykonywania czynności służbowych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdem. Nadto, na podstawie § 2 ust. 5 cyt. rozp., starosta może również skierować na badania lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W ramach badania lekarskiego uprawniony lekarz ocenia u osoby badanej ogólny stan zdrowia, a w szczególności m. in. stan psychiczny. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia użytego w przepisie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy, pojęcia "kierujący pojazdem". Zdaniem skarżącego, chodzi w tym przypadku o osobę, zdefiniowaną w art. 2 pkt 20 ustawy. Zatem ustawodawca uznał, że stan zdrowia musi budzić wątpliwości w chwili i w związku z kierowaniem pojazdów. Sąd administracyjny nie podzielił jednak tego stanowiska, przychylając się do wykładni prawa materialnego, dokonanej przez organy administracji. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1467/07 (niepubl.), rolą organów uprawnionych do zapewnienia bezpieczeństwa na drogach, a także starostów, jest zapewnienie możliwie największego bezpieczeństwa użytkowników dróg i zapobieganie wypadkom poprzez staranną i wnikliwą weryfikację uprawnień osób , które mogą w każdej chwili zasiąść za kierownicą pojazdu mechanicznego i być zagrożeniem nie tylko dla innych, ale także dla siebie. Zatem uznać należy, że obowiązująca w tym zakresie regulacja prawna ma na celu ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez możliwość podejmowania działań profilaktycznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy więc odstąpić od zawężającej wykładni językowej pojęcia "kierujący" w omawianym przepisie i posługując się regułami wykładni systemowej i celowościowej przyjąć, że w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, chodzi o możliwość wezwania na badania kierującego, posiadającego uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych, w przypadku powzięcia przez organ umotywowanych zastrzeżeń co do stanu jego zdrowia. Wskazana norma ma zatem zastosowanie niezależnie od ustalenia, czy powstanie takich zastrzeżeń nastąpiło w bezpośrednim związku z zachowaniem i sposobem prowadzenia pojazdu podczas wykonywania przez daną osobę uprawnioną zindywidualizowanej czynności faktycznego kierowania pojazdem, czy też uzyskane przez organ wiarygodne informacje, uprawdopodabniające pośrednio wątpliwości co do posiadania przez konkretnego kierowcę wymaganej do prowadzenia pojazdów sprawności, mają źródło w innych okolicznościach. W każdym bowiem przypadku kiedy właściwy w sprawie organ administracji publicznej uzyska informację mogącą nasuwać zastrzeżenia co do stanu zdrowia osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem, może tę osobę skierować na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił wykładnię pojęcia "kierujący pojazdem", dokonaną przez NSA w przywołanym wyroku. W istocie w każdym wypadku, sprawdzanie stanu zdrowia i predyspozycji psychicznych do kierowania pojazdami, dotyczy bowiem jedynie osób bądź ubiegającym się o wydanie prawa jazdy, bądź też posiadających prawo jazdy, czyli kierowcy w rozumieniu art. 2 pkt 21 ustawy. Osoba, która nie ma uprawnień do kierowania pojazdami, nie może podlegać badaniom lekarskim w trybie art. 122 ust. 1 ustawy, nawet jeżeli kieruje pojazdem i uczestniczy w wypadku drogowym, bądź kieruje pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu podobnie działającego środka. Tymczasem ustawodawca w treści art. 122 ust. 1 ustawy w ogóle nie posługuje się terminem ustawowym "kierowca". Jedynie w przypadku osoby niepełnosprawnej mowa jest o posiadaniu prawa jazdy lub pozwolenia do kierowania tramwajem. Oznacza to, że użyte w tym przepisie pojęcie "kierujący pojazdem", nie jest tożsame z definicją zawartą w art. 2 pkt 20 ustawy. Zresztą, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest niezbędne rozstrzygnięcie tejże kwestii. Jest bowiem poza sporem, że skarżący nie tylko posiada uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B, ale również uczestniczy w ruchu drogowym. W toku postępowania administracyjnego podkreślał, że jeździ samochodem często, prawie codziennie i nigdy nie uczestniczył w wypadku (vide: oświadczenie z daty 22 października 2007 r. – k. 25 akt adm.). Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż z treści normy, zawartej w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy w żaden sposób nie można wyprowadzić wniosku, aby same zastrzeżenia co do stanu zdrowia musiały powstać w czasie i w związku z kierowaniem pojazdem. Przy takim rozumowaniu w praktyce jedynie policjant mógłby stwierdzić tego rodzaju okoliczności faktyczne. Należy w związku z tym postawić tezę, czy funkcjonariusz Policji jest w stanie obiektywnie ocenić stan zdrowia, nie posiadając wszak wiedzy medycznej. Tymczasem tego rodzaju wątpliwości głównie ujawniane w opiniach sądowo-lekarskich, sporządzanych na użytek postępowań karnych i to nie tylko w sprawach o przestępstwa przeciwko ruchowi drogowemu. Nie do pogodzenia z zasadą praworządności byłoby przyjęcie, że uzyskany w ten sposób materiał dowodowy nie może być wykorzystany w celu zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Obowiązkiem wszystkich organów, zarówno ścigania, jak i administracji publicznej, winno być podjęcie działań prewencyjnych w interesie publicznym. Oczywiście, samo powzięcie wątpliwości co do stanu zdrowia musi być wiarygodne. Starosta winien zatem ocenić indywidualnie każdy przypadek i dysponować dowodami, które uprawdopodabniają zastrzeżenia co do stanu zdrowia w aspekcie zdolności do kierowania pojazdami. Stąd też skład orzekający zobowiązany był do rozważenia kolejnego zarzutu, a mianowicie, czy organy administracji obu instancji zasadnie skierowały skarżącego na badania lekarskie, a mianowicie, czy w jego przypadku spełniona została przesłanka ustawowa, a więc wystąpienie nasuwających zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Skarżący zanegował bowiem rzetelność opinii sądowo-lekarskich, sporządzonych od [...] r. do [...] r. na użytek toczących się przeciwko niemu postępowań karnych, na których oparły się organy administracji. W szczególności, skarżący zarzucił, że ostatnia z nich (z daty [...]r. zapadła, po obserwacji w Wojewódzkim Szpitalu Neuropsychiatrycznym w L. (k. 40 akt adm.), wydana została w wyniku przestępstwa. Zarzut ten nie mógł jednak odnieść skutku w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać bowiem przyjdzie, iż tego rodzaju przesłanka uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego w razie stwierdzenia faktu popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 2 kpa). Oznacza to, że zarzut sfałszowania dowodu musi być stwierdzony w odrębnym postępowaniu (karnym). Przesłanki tej nie może zatem ustalić samodzielnie ani organ administracji, ani też sąd administracyjny. O ile zatem w odrębnym postępowaniu karnym zostanie stwierdzony fakt popełnienia przestępstwa przez autorów kwestionowanej opinii, to skarżącemu przysługiwać będzie ochrona prawna w drodze wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją ostateczną. Wskazać też przyjdzie, iż oprócz tego dowodu organy administracji dysponowały dwoma innymi opiniami sądowo-psychiatrycznymi z dat [...]r. i [...] r. W pierwszej z nich biegli lekarze rozpoznali u skarżącego zaburzenia schizotypowe (k. 41 akt adm.). Na wezwanie organu I instancji pismem z dnia [...] r. dr hab. n. med. R. T. H. ([...] Akademia Medyczna w K.), wyjaśnił że zaburzenia schizotypowe mogą powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów zarówno ze względu na istotę choroby, jak i zażywane leki psychotropowe (k. 15 akt adm.). Natomiast kolejna opinia z daty [...] r. zawierała wniosek o poddanie skarżącego obserwacji w warunkach szpitalnych celem prawidłowej oceny stanu psychicznego. Jednakże w jej treści biegli lekarze uznali, że informacje zawarte w aktach sprawy karnej mogą świadczyć o pewnym stopniu zaburzeń i mogą przemawiać za toczącym się procesem chorobowym (k. 26 i nast. akt adm.). Faktem jest, że w innej opinii z daty [...] r. biegli psychiatrzy nie rozpoznali u skarżącego zaburzeń psychotycznych ani niedorozwoju umysłowego (k. 42 i nast. akt adm.). Skarżący utrzymywał też, że w sumie w jego sprawie wydano osiem opinii, lecz wszystkich nie ujawnił, poza dołączoną do odwołania od decyzji organu I instancji przywołaną wyżej opinią z dnia [...] r. W takim stanie rzeczy zasadnie przyjął organ odwoławczy, że rozbieżności w ocenie stanu zdrowia skarżącego nie mogą być rozstrzygnięte w postępowaniu administracyjnym. Jednakże okoliczności ujawnione w opiniach lekarskich, zwłaszcza w ostatniej z dnia [...] r. sygn. akt [...], wskazują na potrzebę przeprowadzenia badania lekarskiego w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wszak w treści art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, mowa jest o przypadkach nasuwających zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w motywach przywołanego wyżej wyroku w sprawie [...], brak rozpoznanej choroby psychicznej nie musi oznaczać zdrowia psychicznego, rozumianego jako zdolność każdego człowieka do normalnego rozwoju i funkcjonowania umysłowego. Z punktu widzenia zasad bezpiecznego prowadzenia pojazdów mechanicznych nie jest zaś obojętne, czy kierowca potrafi powściągnąć emocje i poradzić sobie z wieloma stresującymi sytuacjami, z którymi styka się na drodze, przy czym nie ma znaczenia, czy pojawiające się na tym tle dysfunkcje mają postać jednostki chorobowej, czy też cechy nieprawidłowej osobowości, albowiem każda trwała niemożność emocjonalnego poradzenia sobie przez kierowcę z sytuacjami drogowymi będzie elementem go dyskwalifikującym. Zasadności zaskarżonej decyzji nie może też podważać fakt, że w jej wykonaniu skarżący poddał się nakazanym badaniom lekarskim, które nie wykazały przeciwwskazań do kierowania pojazdami (k. 19 akt sądowych). Skierowanie na badania lekarskie nie następuje wszak w wyniku wykazania w postępowaniu administracyjnym stanu zdrowia uniemożliwiającego kierowanie pojazdami, lecz wskutek powstania zastrzeżeń (wątpliwości) w tym względzie. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma też znaczenia ferowany zarzut niezgodności powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z delegacją ustawową. Z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że podnoszona przez skarżącego niezgodność mogła być rozstrzygnięta przez skład orzekający w ramach niniejszego postępowania, bez potrzeby występowania z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Sąd nie dopatrzył się jednak naruszenia delegacji ustawowej zawartej w art. 132 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, gdy idzie o zapisy § 2 ust. 4 i 5 rozp., precyzujący warunki i tryb kierowania na badania lekarskie. Zdaniem sądu administracyjnego, wątpliwości prawne może natomiast rodzić przepis § 2 ust. 6 cyt. rozp., który stanowi o wydaniu przez starostę skierowania na badania lekarskie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku, zawiadomienia lub informacji. W orzecznictwie pojawiła się bowiem rozbieżność na tle oceny charakteru prawnego tego terminu. Zdaniem składu orzekającego, przepis ten określa termin instrukcyjny. Przy odmiennym stanowisku co do charakteru termin do wydania decyzji, a więc przyjęcia, że jest to termin prawa materialnego, przepis § 2 ust. 6 cyt. rozp., zostałby bowiem wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż w sposób niedopuszczalny modyfikowałby zapisy ustawy, ograniczając ustawowo przyznane kompetencje starosty. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SW