II SA/Gl 1134/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.P., A. B. na pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...]r. B. P. i A. B. zwrócili się do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o zwrot kwoty 425 zł tytułem niesłusznie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu marki "A" , zarejestrowanego w dniu [...]r. pod nr rejestracyjnym [...]. Również z takim wezwaniem wystąpił B. P. w piśmie z dnia [...]r. z związku z zawyżoną opłatą za wydanie karty pojazdu marki "B", zarejestrowanego w dniu [...]r. pod nr rejestracyjnym [...]. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie wnioskodawcy wskazali, że przepis, na podstawie którego pobrano opłatę, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, uznał za niezgodny z Konstytucją oraz przepisami ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. W odpowiedzi na powyższe żądanie, w piśmie z dnia [...]r., nr [...]oraz w piśmie z dnia [...]r. [...] wydanymi z upoważnienia Prezydenta Miasta K. poinformowano B. P. i A. B., że nie ma podstaw do zwrotu uiszczonej opłaty, gdyż konieczność poniesienia spornej opłaty wynikała z obowiązujących w momencie rejestracji pojazdu przepisów prawa. Wyjaśniono, że pobranie kwoty 500 zł za wydanie karty pojazdu nastąpiło w prawidłowej wysokości stosownie do ówcześnie obowiązującego § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. nr 137, poz. 1310 ze zm.). Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazano, że w niniejszej sprawie nie ma on zastosowania, gdyż powołany przepis rozporządzenia utracił moc z dniem [...]r., a więc po opłaceniu karty pojazdu. Jednocześnie pouczono B. P. i A. B. o możliwości wniesienia w sprawie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu stosownie do treści art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem Prezydenta Miasta K., po uprzednim wezwaniu na piśmie organu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma, do usunięcia naruszenia prawa. Pismo z dnia [...]r. B. P. i A. B. otrzymali w dniu [...]r., zaś pismo z dnia [...]r. zostało doręczone B. P. w dniu [...]r. B. P. i A. B. pismem nadanym w placówce pocztowej w dniu [...]r. oraz B. P. pismem z daty wpływu do organu w dniu [...]r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwania do usunięcia naruszenia prawa pismami z dnia [...]r. organ podtrzymał stanowisko zawarte w aktach z dnia [...]r., wskazując, że do dnia utraty mocy niezgodnego z prawem przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, opłata za kartę pojazdu w wysokości 500 zł była pobierana na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. W odpowiedzi na wezwania poinformowano także, iż na niniejsze pisma służy prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu w trybie przepisu art. 53 p.p.s.a w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi. Jak wynika z akt administracyjnych odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w sprawie [...] została doręczona A. B. w dniu [...]r., zaś B.P. w dniu [...] r., natomiast w sprawie [...] B. P. w dniu [...]r. Pismem (z daty nadania [...]r.) adwokat Z. K. w imieniu B. P. i A. B. zatytułowanym "wezwanie przedprocesowe do zapłaty" wezwał organ do niezwłocznego zwrotu nienależnego świadczenia w postaci opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. zwrotu kwoty po 425 zł każdemu z mocodawców w terminie 7 dni, pod rygorem wytoczenia powództwa w trybie nakazowym. Powyższe uzasadnił tym, iż pobrana opłata na podstawie niekonstytucyjnego aktu prawnego, nie może być podstawą do jej zatrzymania. Podniósł, iż skoro odpadła podstawa prawna spełnienia świadczenia, to w myśl przepisów kodeksu cywilnego takie nienależne świadczenie powinno zostać zwrócone. W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia [...]r., nr [...] poinformował, iż brak jest podstaw do zwrotu części uiszczonych opłat za wydanie kart pojazdów. Nadto wskazał, iż B. P. i A. B. nie złożyli skargi do Sądu w terminie do tego przewidzianym, bowiem Prezydent Miasta K. w pismach z dnia [...]r., nr [...] (w odpowiedzi na wezwanie B. P. i A. B. z dnia [...]r. do zapłaty kwoty stanowiącej nadpłatę za wydanie karty pojazdu marki "A") oraz z dnia [...]r. nr [...] (w odpowiedzi na wezwanie B. P. z dnia [...]r. do zapłaty nadpłaty za wydanie karty pojazdu marki "B" ) odmówił zwrotu części uiszczonych opłat. Przy czym Prezydent na skutek wezwań do usunięcia naruszenia prawa, odpowiadając na powyższe wezwania w pismach z dnia [...]r., nr [...] oraz z dnia [...]r., nr [...], podtrzymał swoje stanowisko, jednocześnie informując o prawie wniesienia skargi w terminie 30 dni od daty doręczenia pisma. Powyższe pismo z dnia [...]r. zaskarżył, za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w imieniu B. P. i A. B. awokat Z. K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 25 października 2010 r. wezwał pełnomocnika skarżących do usunięcia w terminie 7 dni braku formalnego skargi pod rygorem jej odrzucenia przez nadesłanie pełnomocnictw procesowych upoważniających do działania w imieniu skarżących przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach lub przed sądami administracyjnymi. Nadto wskazał, iż w przekazanym przez organ odpisie pełnomocnictwa, udzielonym adwokatowi przez B. P., a potwierdzonym za zgodność z oryginałem w dniu [...]r., brakuje daty jego sporządzenia. W odpowiedzi na powyższe, w terminie do tego przewidzianym, nadesłano jedynie odpis pełnomocnictwa udzielonego w dniu [...]r. przez B. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada m.in. dopuszczalność skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że przedmiotem skargi jest pismo wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r., nr [...], stanowiące odpowiedź na wezwanie do zapłaty. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa m.in. art. 3 § 2 p.p.s.a., w którym wymienione zostały kategorie aktów prawnych i czynności podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. I tak zgodnie z treścią powołanego przepisu cyt.: "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a." Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a.). Mając powyższe na względzie, przyjdzie stwierdzić, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się jedynie do zakresu określonego ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują taką kontrolę, co oznacza w konsekwencji, że objęte są nią jedynie akty i działania wskazane w tych ustawach. Zatem określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. katalog aktów lub czynności organów administracji, mogących być zaskarżonych do sądu administracyjnego, wyklucza możliwość dokonywania kontroli przez ten sąd odpowiedzi na wezwanie do zapłaty. Ta kategoria czynności nie mieści się w wyliczeniu aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, jej udzielenie przez organ (czy też jej brak), stanowi niezbędny warunek do wniesienia skargi. Przedstawiony wyżej zakres kognicji sądów administracyjnych łączy się integralnie z kontrolą administracji publicznej w sprawach, w których organy poprzez wydawanie ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych kształtują sytuację prawną obywateli nakładając na nich obowiązki lub przyznając (bądź odmawiając przyznania) uprawnienia. Niewątpliwie takie rozstrzygnięcie stanowi akt z dnia [...]r., nr [...] oraz akt z dnia [...]r. [...], a nie pismo będące przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jednakże w trybie i na zasadach określonych w powołanej ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzja lub postanowienie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wniesiona w rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy zwrotu części opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, należy zatem do sprawy z zakresu administracji publicznej, gdyż odnosi się do obowiązku publicznoprawnego wynikającego z przepisu prawa. Jednakże akt administracyjny indywidualny w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego nie stanowi zaskarżone pismo z dnia [...]r., [...] a pisma z dnia [...]r., nr [...]oraz z dnia [...]r., nr [...]. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Jeżeli natomiast ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym strona skarżąca dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Tryb natomiast wnoszenia skarg w rozpoznawanej sprawie przewiduje przepis art. 53 § 2 p.p.s.a., w myśl którego, skargę na inne niż decyzja lub postanowienie akty z zakresu administracji publicznej wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa. W zawisłej sprawie warunkiem wniesienia skarg do sądu administracyjnego na akty z dnia [...]r. było, po ich doręczeniu, wystąpienie przez skarżących do organu w terminie 14 dni z pisemnymi wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, co też skarżący uczynili, a następnie po otrzymaniu odpowiedzi organu na wezwania do usunięcia naruszenia prawa - wniesienie w terminie 30 dni skarg do Sądu, tj. zaskarżenia aktu z dnia [...]r. przez A. B. do [...] r., zaś przez B. P. do [...] r. (bowiem [...]r. przypadł w sobotę), natomiast aktu z dnia [...]r. przez B. P. do [...]r. ([...]r. wypadł w niedzielę). Tymczasem strona skarżąca nie dopełniła tej czynności w przewidzianym do tego terminie, a wystąpiła z wezwaniem do zapłaty (pismo adwokata Z. K. z dnia [...]r.). Przy czym należy zwrócić uwagę, iż w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ błędnie wskazał, iż stronie przysługuje skarga na przedmiotowe pisma, jednakże biorąc pod uwagę całość pouczeń, takie sformułowanie nie powinno wpłynąć ani na terminowość skargi, ani też na zaskarżenie właściwych rozstrzygnięć organu. Zatem przyjąć można, że strona skarżąca została pouczona prawidłowo o trybie, sposobie i terminie wniesienia skargi. Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, że nawet gdyby wychodząc naprzeciw stronie skarżącej i potraktować pismo z dnia [...]r. jako skargi na akty z dnia [...]r., nr [...]oraz z dnia [...]r., nr [...] , to i tak takie skargi należałoby odrzucić jako spóźnione (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a.). W świetle wskazanych okoliczności skarga na pismo z dnia [...]r., nr [...] jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na postawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i § 3 p.p.s.a. Na marginesie wskazać należy, iż skarga, jako pierwsze pismo strony w postępowaniu sądowym winna spełniać określone wymagania, o których mowa między innymi w art. 46 § 3 p.p.s.a. Powołany przepis przewiduje, iż do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa strony. Również w myśl art. 37 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Nieuzupełnienie natomiast w wyznaczonym terminie braku formalnego skargi stanowi podstawę do jej odrzucenia (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Tak więc skarga A. B. wobec bezskutecznego wezwania pełnomocnika skarżących do nadesłania pełnomocnictwa udzielonego mu przez ww. skarżącego, podlegałaby odrzuceniu także na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 46 § 3 i art. 37 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. Dodać należy także, iż sprawy dotyczące wniosków o zwrot pobranych opłat za wydanie karty pojazdu mogą być rozstrzygane zarówno w postępowaniu cywilnym jak i sądowoadministracyjnym. W takim przypadku o charakterze sprawy przesądza treść żądania. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07 (publ. OSNC 2008/7-8/72, Biul. SN 2007/5/7, Wspólnota 2007/23/44, Prok. i Pr. - wkł. 2008/10/45, Lex 258519) stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 luty 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (publ. ONSAiWSA 2008/2/21, POP 2008/3/45, OSP 2008/5/51, Prok. i Pr. - wkł. 2008/7-8/65, OSP 2008/7-8/89, Lex 341207), wyraził pogląd zgodnie z którym, kierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że tym samym jest niedopuszczalna droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu.