II SA/Gl 1135/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Spółki [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżoną decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy R. na wniosek M. H. i R. H. uzgodnił lokalizację zjazdu z drogi gminnej ul. [...] w m. R. na ich działkę 1 k.m. 1. Z kolei Starosta [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. H. i R. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i zbiornika na ścieki w m. R. ul. [...] na działce nr ewid. 1. Powołując się na powyższe decyzje, wnioskiem z dnia [...]r. M. H. i R. H. wystąpili do Starosty [...] o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki o nr ewid. 2, należącej do "A". Wnioskodawcy wyjaśnili, że mimo faktu, iż z decyzji uzgadniającej zjazd wyraźnie wynika, że ich posesja graniczy z drogą gminną, okazało się, że jest to działka nr 2, stanowiąca teren prywatny, a jego właściciele uniemożliwiają im wejście i wjazd celem kontynuacji budowy. Stąd też zwrócili się o umożliwienie im wejścia i kilkakrotnego dojazdu samochodami dostawczymi z materiałami budowlanymi, niezbędnego do zakończenia prac, co jest przewidywane pod koniec bieżącego roku. W kolejnym piśmie wyjaśnili też, że Wspólnota nie posiada Zarządu, co potwierdził Wójt Gminy R. w piśmie z dnia [...]r. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą z up. Starosty [...] na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), udzielono wnioskodawcom zgody na wejście na teren działki nr ewid. 1 w R., stanowiącej własność "A" – poprzez korzystanie z terenu działki w celach transportowych (przejazd z materiałami budowlanymi), określając termin korzystania z działki na okres zakończenia stanu surowego budynku wraz z dachem, przewidywany na koniec 2009 r., począwszy od drugiego dnia po uprawomocnieniu się decyzji. Jednocześnie poinformowano o obowiązku naprawienia przez inwestora szkody na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył treść wniosku oraz podał, że brak jest organu uprawnionego do reprezentowania Wspólnoty. W odwołaniu od decyzji Spółka "B" domagała się uchylenia jako bezprawnej, bowiem droga gminna kończy się na drodze pożarowej na działce nr 2, stanowiącej własność Wspólnoty, zaś pozwolenia na budowę udzielono w pokazaniem tejże drogi pożarowej jako dojazdu, podczas gdy dla działki nr 3, z której powstała działka inwestorów ustanowiono drogę konieczną od drogi gminnej – ul. [...] przez działkę nr 4. Nadto, Wspólnota zarzuciła, że inwestor bez jej zgody utwardził teren działki nr 2, będącej pastwiskiem i ciężkim sprzętem wykonując transport zniszczył dreny, a prace budowlane kontynuował posługując się nieprawomocną decyzją. Do odwołania dołączono zarządzenie Wójta Gminu R. z dnia [...]r. w sprawie utworzenia spółki przymusowej Wspólnoty, nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki. W odpowiedzi na odwołanie wnioskodawcy zaprzeczyli prawdziwości zawartych w nim zarzutów, wyjaśniając że nie mają dostępu do ul. [...], która to droga jest też zbyt wąska, aby mógł się nią odbywać transport ciężkim sprzętem, co było przedmiotem wyjaśnień przed udzieleniem im pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, że wnioskodawcy pismem z dnia [...]r. zwrócili się do Wspólnoty Gruntowej o uzgodnienie warunków wejścia na działkę nr 2, dopełniając tym samym warunków z art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu, bez znaczenia jest też kwestia wyrządzenia szkód na nieruchomości Wspólnoty. Nie podzielono też zarzutu co do wadliwości udzielonego wnioskodawcom pozwolenia na budowę, bowiem w świetle zapisów obowiązującego planu miejscowego (uchwała nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...]r.), ulica [...], wytyczona również wzdłuż północnej granicy działki nr 2, oznaczona jest symbolem [...] (istniejące ciągi pieszojezdne obsługujące tereny dopuszczone do zabudowy), zaś ulica [...], oznaczona symbolem [...], kończy się na wysokości działki nr 5, tj. około 60 m od działki nr 4. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego Spółka "B" domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 7 i 8 kpa oraz art. 47 Prawa budowlanego. Skarżąca Spółka podtrzymała w całości argumentację, zawartą w odwołaniu co do istnienia służebności przejazdu i przechodu od ulicy [...], bowiem działka inwestorów została wydzielona z działki nr 3, dla której ustanowiono taką służebność pasem o szerokości 5 m, co potwierdza dołączona mapa i opis z dnia [...]r. Stąd też zdaniem skarżącej, nie istniała konieczność wyrażenia zgody co do wejścia na teren działki nr 2, a przy tym organy administracji zaakceptowały samowolne działanie inwestorów, polegające na utwardzeniu pastwiska i załamaniu drenów oraz płyt. Ponadto, kwestionowana decyzja nie określa terminu korzystania z działki, co umożliwia przeciąganie budowy, pozbawiając Wspólnotę możliwości rolniczego wykorzystania gruntu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, wyjaśniając że termin korzystania z działki określono na koniec [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje organów obydwu instancji zapadły z rażącym naruszeniem art. 47 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, przywołanej w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Orzeczenie w drodze decyzji administracyjnej o wejściu na sąsiedni grunt lub do sąsiedniego budynku (lokalu), może być podjęte tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Przepis ten winien być zatem interpretowany ścieśniająco, nie mogąc stanowić podstawy do wydania w tym trybie zezwolenia w sytuacji, gdy przedmiotowe wejście jedynie ułatwia wykonanie prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Tym bardziej nie będzie możliwe pozytywne rozstrzygnięcie o wejściu na grunt lub do budynku (lokalu) w celu trwałego ograniczenia prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej. Przepis ten nie może być zatem podstawą do ustanowienia służebności (vide: Prawo budowlane, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C. H. Beck, W-wa 2006, str. 481). Zdaniem składu orzekającego, aczkolwiek zaskarżona decyzja stanowi o wejściu na teren działki, stanowiącej własność skarżącej Wspólnoty Gruntowej, to w istocie doszło do ustanowienia służebności drogowej na bliżej niesprecyzowany okres, bowiem w rozstrzygnięciu zezwolono na korzystanie z terenu działki nr 2 w celach transportowych (przejazd z materiałami budowlanymi) – do czasu zakończenia stanu surowego budynku wraz z dachem, co jest przewidywane na koniec [...] r. Zakres udzielonego zezwolenia na przejazd po działce sąsiedniej, nie mieści się więc w pojęciu "zgody na wejście", o którym mowa w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem nie chodzi o zajęcie na potrzeby budowy określonej części nieruchomości, lecz zajęcie terenu całej działki pod dojazd do nieruchomości inwestorów celem transportu materiałów budowlanych. Tymczasem jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, jej właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia służebności drogowej (drogi koniecznej) w trybie postępowania cywilnego przed sądem powszechnym (art. 145 § 1 kc). Udzielenie na drodze administracyjnej zezwolenia na wejście na teren działki sąsiedniej nie może wywoływać skutku w postaci ustanowienia służebności drogowej przejazdu po cudzej nieruchomości, skoro roszczenia w tym zakresie należą do postępowania sądowego. Tryb z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego jest więc w takich sytuacjach wyłączony. Przejazd po cudzej nieruchomości z materiałami budowlanymi nie mieści się w pojęciu zajęcia na cele budowy, bowiem transport nie jest wykonywaniem robót budowlanych czy prac przygotowawczych w rozumieniu art. 47 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane. Wszak inwestor może gromadzić materiały budowlane jeszcze przed rozpoczęciem prac przygotowawczych czy robót budowlanych. Transport materiałów budowlanych nie może być jednak rozumiany jako realizacja budowy, a tylko na użytek wykonywania prac przygotowawczych lub robót budowlanych możliwe jest wdrożenie trybu administracyjnego z art. 47 ust. 2 ustawy. Działka nie mająca dostępu do drogi publicznej, czy to bezpośrednio bądź w formie służebności, nie ma zaś waloru działki budowlanej, co wyklucza udzielenie pozwolenia na budowę. Aczkolwiek na tym etapie postępowania nie podlega ocenie decyzja o pozwoleniu na budowę, do czego zmierzał organ odwoławczy, to wskazać przyjdzie, iż bez znaczenia jest analiza zapisów obowiązującego planu miejscowego, przywołanego w motywach zaskarżonej decyzji. W świetle postanowień planu, ani ulica [...], od której zdaniem strony skarżącej istnieje dojazd do działki inwesotrów w formie służebności, ani ulica [...], której przebieg w planie zaznaczono również po działce nr 2, nie mają bowiem statusu drogi publicznej, skoro oznaczone są symbolem [...] (istniejące ciągi pieszojezdne). Tymczasem jedynie z dróg publicznych może korzystać każdy podmiot. Wywody organu odwoławczego należy więc uznać za sprzeczne wewnętrznie. Jeżeli ulica [...] byłaby drogą publiczną i przebiegałaby przez działkę Wspólnoty nr [...], to wówczas skarżący mogliby z niej korzystać w celu przejazdu samochodów z materiałami budowlanymi bez zgody właściciela tej działki i to bez ustanowienia służebności drogowej. Tryb z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego byłby więc całkowicie zbędny. Jeżeli jednak ulica [...] nie ma statusu drogi publicznej i kończy się na wysokości działki nr 2, to jest oczywiste, że skarżący nie mają dostępu do swojej nieruchomości przez nieruchomość Wspólnoty, a ustanowienie służebności drogowej nie może nastąpić w trybie administracyjnej. Nie zmienia postaci rzeczy fakt wydania przez Wójta Gminy R. decyzji o uzgodnieniu zjazdu z ulicy [...]. Decyzja ta została również wydana na użytek budowy tegoż zjazdu, co wymaga wydania kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić też należy, że mienie Wspólnoty Gruntowej nie stanowi własności Gminy R., zaś Wójt tej Gminy nie jest organem, ani nie zastępuje organów spółki takiej Wspólnoty, bez których nie może ona działać, stanowiąc organ nadzoru z mocy art. 23 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Stąd też niezależnie od braku podstaw do udzielenia w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego zezwolenia na korzystanie z działki w celach przejazdu z materiałami budowlanymi, wskazać przyjdzie, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, inwestorzy przed złożeniem wniosku nie wyczerpali trybu negocjacji, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu. Skoro utworzenie Spółki "B" jako osoby prawnej (art. 15 ust. 1 cyt. ustawy) oraz wyznaczenie organów Spółki nastąpiło na mocy zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...]r., a więc dopiero po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, wystąpienie inwestorów do Wójta Gminy R. w dniu [...]r., nie mogło stanowić wezwania do przeprowadzenia negocjacji z właścicielem działki nr 2, bowiem jak już wyżej wyjaśniono, Wójt Gminy nie zastępuje organów Spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej. Stąd też i z tych powodów, a więc niewyczerpania trybu negocjacji z art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, brak było podstaw prawnych do wydania decyzji uwzględniającej wniosek inwestorów w trybie ustępu 2 tego przepisu. Wreszcie, wskazać przyjdzie, że decyzja organu I instancji nie zawiera określenia granic niezbędnej potrzeby ani warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości zgodnie z wymogiem zawartym w zd. 2 tego przepisu. Nie określono bowiem precyzyjnie ani terminu korzystania z nieruchomości, ani też pasa gruntu, uprawniając inwestorów do korzystania z całej działki nr 2 o znacznej powierzchni, stanowiącej łąkę. Wskazane wyżej naruszenia prawa materialnego z uwagi na ich wagę i liczbę oraz skutki społeczno-gospodarcze, należy zaś zakwalifikować do kategorii wady kwalifikowanej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych względów skarga musiała odnieść skutek poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 tej ustawy. Orzeczenie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Nadto, na wniosek skarżącej rozstrzygnięto o kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł (art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien orzec o odmowie uwzględnienia wniosku inwestorów z dnia 15 lipca 2009 r. z braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do poniesionych w skardze dalszych kwestii, a mianowicie szkód na nieruchomości nr 2, wyrządzonych zarówno w toku wykonywania decyzji, jak i przed jej wydaniem oraz co do istnienia służebności drogowej od ulicy [...], wskazać przyjdzie, że rozstrzygnięcie tego sporu należy do drogi przed sądami powszechnymi (art. 2 § 1 kpc).