II SA/Gl 1136/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy kwotę 2899 (dwa tysiące osiemset dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r, nr [...], wydaną przez Naczelnika Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami Skarbu Państwa i Gospodarki Mieniem Starostwa Powiatowego w L., działającego z upoważnienia Starosty [...], ustalono na rzecz B. N. i G. N. odszkodowanie w kwocie 12 471 zł za położoną w K. nieruchomość oznaczoną jako działki nr 1 i nr 2. Przedmiotowe odszkodowanie zostało ustalone w związku z nabyciem przez Gminę K. z mocy prawa na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej zwanej ustawą p.w.u.r.a.p.) własności opisanych działek. W punkcie drugim sentencji tego orzeczenia nakazano Gminie K. wypłatę ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od uzyskania przez nią waloru ostateczności. W podstawie prawnej tej decyzji wskazany został art. 73 ust. 2 pkt 1, ust. 4 oraz ust. 5 ustawy p.w.u.r.a.p., a także art. 11 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust. 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. dalej zwanej u.g.n.). W uzasadnieniu zaś wskazano, że przed dniem 1 stycznia 1999r. współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli małżonkowie N., którzy w dniu 31 grudnia 2005 r. złożyli wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną część ich nieruchomości. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r, nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę K. własności nieruchomości drogowej oznaczonej jako działki nr 1 i nr 2 k. m. 2-2, obręb K., o łącznej powierzchni 0,0441 ha. Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina K., reprezentowana przez Wójta. Zakwestionowała ona wysokość ustalonego odszkodowania wskazując, że wartość rynkowa przejętej nieruchomości została zawyżona w operatach szacunkowych sporządzonych oddzielnie dla obu przejętych działek. Rzeczoznawca majątkowy ustalił bowiem wartość rynkową obu działek kierując się nie cenami transakcyjnymi nieruchomości drogowych lecz cenami transakcyjnymi gruntów przyległych do przejętych działek, które przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że po zanalizowaniu sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych stwierdził, iż zostały one sporządzone prawidłowo. W szczególności organ ten uznał, że oba operaty są zgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej zwanego rozporządzeniem RM). W ocenie organu II instancji brak było także podstaw do kwestionowania stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, który stwierdził, że na lokalnym rynku nieruchomości nie występowały transakcje nieruchomościami drogowymi dotyczącymi dróg publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina K., reprezentowana przez Wójta Gminy K. domagała się uchylenia decyzji Wojewody [...]oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] a także zasądzenia kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła wydanie decyzji Wojewody [...] z naruszeniem art. 130, art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 u.g.n., a także § 36 ust. 4 rozporządzenia RM oraz z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 136 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zasadą, jaką należy wyprowadzić z przepisów u.g.n. jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczone czy przejęte z mocy prawa nieruchomości według ich wartości rynkowej. Sposób ustalenia wartości rynkowej gruntów służący do ustalenia wysokości odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 ustawy p.w.u.r.a.p. został określony w sposób szczególny w § 36 ust. 5 (winno być § 36 ust. 4 ) w zw. z § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia RM. Przepis ten zaś przesądza, że dla określenia wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne w pierwszej kolejności dokonać należy analizy cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W ocenie skarżącej Gminy rzeczoznawca majątkowy sporządzający operaty szacunkowe nie przeprowadził prawidłowej analizy lokalnego rynku nieruchomości drogowych i a priori zastosował metodę wyceny opartą na analizie cen nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Stanowisko to uzasadnił zaś lakonicznym stwierdzeniem o braku na lokalnym rynku transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Zdaniem Gminy K. wyjaśnienia wymagają także założenia leżące u podstaw przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego wag przypisanych poszczególnym cechom porównywanych nieruchomości oraz dobór tych cech, które również zostały przyjęte a priori. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...]r. Wojewoda [...] poinformował Sąd o przekazanym mu przez Prokuraturę Okręgową w C. piśmie z dnia [...]r., oznaczonym sygnaturą [...],. W piśmie tym przekazana została informacja dotycząca zastosowanego wobec J. W. Naczelnika Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami Skarbu Państwa i Gospodarki Mieniem Starostwa Powiatowego w L. środka zapobiegawczego m.in. w postaci zawieszenia go w czynnościach służbowych w związku z prowadzonym śledztwem w sprawie [...]. Do pisma Prokuratury Okręgowej w C. dołączona została kopia postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Okręgowej w C. z dnia [...]r., [...]oraz kopia upoważnienia Starosty [...] z dnia [...]r. upoważniającego J. W. Naczelnika w Wydziale Gospodarowania Nieruchomościami Skarbu Państwa i Gospodarki Mieniem Starostwa Powiatowego w L. m.in. do załatwiania w imieniu Starosty indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (...) włącznie z prawem wydawania decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga musiała odnieść skutek bowiem zaskarżona decyzja dotknięta była wadą prawną skutkującą jej nieważnością. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania w nim przepisów prawa materialnego i procesowego obowiązujących w dacie wydawania tego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a zatem kontrolując legalność zaskarżonego aktu czy czynności ma obowiązek uwzględnić z urzędu naruszenia prawa także nie podnoszone w skardze. W przypadku gdy skarga została wniesiona na decyzję lub postanowienie, które dotknięte były jedną z wad wskazanych w art. 156 k.p.a. sąd, zgodnie z art. 145 § 2 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia. Rozpatrując w zakreślonych ramach zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że rozstrzygnięta została nią sprawa o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa przez Gminę K. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy p.w.u.r.a.p. Stosownie do ust. 4 tego artykułu odszkodowanie z tego tytułu jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Przepisy te zostały zawarte w rozdziale 5 dziale III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Stosownie do art. 129 ust. 4 pkt 3 tej ustawy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Starosta podobnie jak i inny organ administracji publicznej może w oparciu o art. 268 a k.p.a. upoważnić w formie pisemnej pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Skutkiem upoważnienia udzielonego na podstawie tego przepisu, jest zmiana osoby wykonującej kompetencje organu w zakresie czynności w prawnych formach działania administracji publicznej ( por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 703/05 ). Z informacji przekazanej Sądowi przez Wojewodę [...]wynika, że Starosta [...] upoważnił w dniu [...]r. J. W. zajmującego stanowisko Naczelnika Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami Skarbu Państwa i Gospodarki Mieniem Starostwa Powiatowego w L. do załatwiania w jego imieniu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie zadań dotyczących wydziału, włącznie z prawem wydawania decyzji administracyjnych. W ocenie składu orzekającego nie budzi wątpliwości, że upoważnienie to utraciło jednak swoją moc prawną w związku z postanowieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Okręgowej w C. z dnia [...]r., sygn. akt [...]. Postanowieniem tym zastosowano bowiem wobec J. W. środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia go w czynnościach służbowych Naczelnika Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami Skarbu Państwa i Gospodarki Mieniem Starostwa Powiatowego w L.. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w oparciu o przepisy art. 250 § 4 i art. 270 Kodeksu postępowania karnego w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w C.. Z pisma tej Prokuratury z dnia [...]r. wynika, że w dacie wydawania opisanej na wstępie decyzji, tj. w dniu [...] r. środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych J. W. był nadal stosowany. Dodać należy, że odpis przedmiotowego postanowienia z dnia [...]. został przesłany do Starostwa Powiatowego w L., a zatem obowiązkiem Starosty było odsunięcie J. W. od pełnienia czynności służbowych wskazanych w tym postanowieniu. Nie ulega wątpliwości, że osoba w stosunku, do której zastosowany został określony w art. 276 k.p.k. środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych nie może wydawać decyzji administracyjnych w oparciu o upoważnienie udzielone jej przez organ administracji w trybie art. 268a k.p.a. Naruszenie tego zakazu doprowadziło w kontrolowanej sprawie do wydania nieistniejącej decyzji. W doktrynie podnosi się, że z decyzją tego rodzaju mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy samo postępowanie administracyjne prawnie istnieje, ale wydana decyzja nie zawiera prawnych cech o charakterze zewnętrznym (por. m.in. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 49 oraz J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 17 stycznia 1989 r., I SA 1019/88, OSP Nr 5-6/90, poz. 52s. 548). Ma to miejsce w przypadku gdy tego rodzaju akt nie zawiera minimum składników decyzji administracyjnej, a w szczególności nie został opatrzony podpisem podmiotu upoważnionego przez ustawodawcę do jego wydania. Odnosząc te stwierdzenia do kontrolowanej sprawy stwierdzić trzeba, że wystąpiły w niej wszystkie przesłanki wskazujące na istnienie postępowania administracyjnego. Sprawa ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość została bowiem zainicjowana wnioskiem stron złożonym w ustawowym terminie. Wniosek ten został skierowany do właściwego rzeczowo i miejscowo organu, którym był Starosta [...]. Sprawa ta miała charakter indywidualny, a we wniosku zawarte zostało konkretne żądanie wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie uprawnień wnioskodawców i obowiązków gminy, które powinno zostać podjęte w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa ta z opisanych wyżej przyczyn nie została jednakże rozstrzygnięta przez organ administracji publicznej, bowiem upoważnienie udzielone pracownikowi jednostki organizacyjnej obsługującej organ administracji publicznej utraciło swoją moc prawną wobec zawieszenia upoważnionego pracownika w czynnościach służbowych. Złożenie podpisu przez takiego pracownika pod decyzją traktować należy zatem jako przypadek wydania decyzji przez osobę nieupoważnioną. Brak zaś właściwego upoważnienia do wydawania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. cyt. już wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 703/05, LEX ). W konsekwencji stwierdzić należało, że wadą nieważności była dotknięta także zaskarżona do Sądu decyzja organu II instancji, skoro utrzymano nią w mocy decyzję wydaną przez nieupoważnionego pracownika organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] winien samodzielnie podpisać wydaną przez siebie decyzję, albo zlecić jej wydanie należycie upoważnionemu pracownikowi Starostwa. Z uwagi na upływ terminu ważności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wskazanego w art. 156 ust. 3 u.g.n., organ ten winien wystąpić do rzeczoznawcy majątkowego o opatrzenie tego operatu stosowną klauzulą potwierdzającą jego aktualność, bądź zlecić sporządzenie nowego operatu. Starosta wystąpi także do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie w stosunku do wątpliwości podnoszonych przez Gminę K. dotyczących występowania na lokalnym rynku transakcji nieruchomościami drogowymi oraz wagi przyjętych współczynników korygujących w ramach zastosowanej w operacie metody korygowania ceny średniej. Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi oraz honorarium radcy prawnego reprezentującego skarżącą Gminę Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).