II SA/Gl 1136/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dróg publicznych oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Powiatu [...], działając na podstawie art. 12 pkt 8 lit.a ustawy o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 595) oraz uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) wyraziła zgodę na nieodpłatne nabycie na rzecz Powiatu [...] w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną określonych działek położonych w jednostce ewidencyjnej G. z przeznaczeniem na drogę publiczną. Ze skargą na przedmiotową uchwałę wystąpił Wojewoda [...] pismem z dnia [...] r., wnosząc o orzeczenie o niezgodności z prawem wymienionej powyżej uchwały Powiatu [...] z dnia [...] r. jako sprzecznej z przepisem art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). W uzasadnieniu skargi Wojewoda przyznał, że przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, a w szczególności z naruszeniem art. 6a ust. 1 ustawy w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślił, że kategoria drogi publicznej (art. 2 ust. 1 ustawy) zależy od spełnienia warunków techniczno- użytkowych, ale także od określonej funkcjonalności w sieci drogowej. Warunki, jakie winna spełniać droga powiatowa określone zostały w art. 6a ust. 1 ustawy. Z przepisu tego wynika, że aby droga mogła zostać zaliczona do kategorii dróg powiatowych musi łącznie spełniać dwie przesłanki tzn. nie może być zaliczona do kategorii dróg krajowych lub wojewódzkich oraz musi łączyć miasta będące siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Powołany przepis wyklucza zatem zaliczenie do kategorii dróg powiatowych odcinków dróg zlokalizowanych między istniejącymi drogami powiatowymi lub łączących te drogi z drogami wyższej kategorii. W ocenie organu nadzoru cytowany przepis ukierunkowany jest na projektowanie układu komunikacyjnego z udziałem dróg powiatowych poprzez tworzenie jedynie bezpośrednich połączeń pomiędzy miastami będącymi siedzibami powiatów a siedzibami gmin oraz pomiędzy siedzibami gmin. Z analizy treści uchwały wynika, że działki, których nabycie od Skarbu Państwa jest planowane, przeznaczone zostaną pod drogę powiatową. Zamiar ten potwierdza też wyjaśnienie przesłane przez Wicestarostę [...] (pismo z dnia [...] r.). Z pisma tego wynika, że planowane przeznaczenie tego terenu dotyczyć będzie połączenia między drogą zaliczoną uprzednio do dróg powiatowych oraz drogą krajową, a wobec tego nie zostanie spełniony warunek sine qua non do zaliczenia tej drogi do kategorii dróg powiatowych (droga nie łączy miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą). W ocenie organu nadzoru Rada Powiatu [...] wyraźnie przekroczyła nadane jej uprawnienie, przyzwalając na nabycie omawianego terenu w celu przeznaczenia go pod drogę powiatową, która (po realizacji inwestycji drogowej) nie spełniałaby ustawowych wymogów do zaliczenia jej do tej kategorii dróg publicznych. Organ nadzoru przyznał, że ma świadomość, iż kwestionowana uchwała ma charakter uchwały intencyjnej, na co wskazuje jej tytuł "uchwała w sprawie wyrażenia zgody" i nie przesądza o nabyciu wskazanych nieruchomości. Pomimo, iż organ nie twierdzi, że uchwały takie (tj. o charakterze nienormatywnym, niewładczym) są niedopuszczalne, to jednak każdorazowo interpretacja takich uchwał powinna opierać się na merytorycznej analizie ich treści. Nie mogą one być podstawą do podejmowania działań, które wywoływałyby określone, sprzeczne z prawem, skutki. Kwestionowana uchwała podjęta została w oparciu o przepis § 5 uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata albo na czas nieoznaczony. Organ wyjaśnił, iż w niniejszym przypadku nie jest możliwe wyeliminowanie wyłącznie wadliwych postanowień uchwały, które stanowią o przeznaczeniu wymienionych nieruchomości gruntowych pod drogi powiatowe. Ingerencja taka organu nadzoru wypaczyłaby wolę Rady Powiatu, która prawdopodobnie nie zostałaby wyrażona, gdyby grunty, których nabycie od Skarbu Państwa jest planowane, miały zostać przeznaczone na inny cel niż wyraźnie określony w uchwale. Zdaniem organu nadzoru w przypadku zaskarżonej uchwały, użycie przez uchwałodawcę sformułowania o zamiarze dokonania nabycia gruntu na cel sprzeczny ze szczególnym przepisem ustawowym (art. 6a ust. 1 ustawy i drogach publicznych) przesądza o konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że w myśl art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną określenie "mienie służące do wykonywania zadań powiatu" należy interpretować w ten sposób, że mienie to jest konieczne i niezbędne do prawidłowego wykonywania zadań powiatu, a tymczasem w niniejszym przypadku takie przeznaczenie gruntów jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie. Do skargi dołączone zostało pismo Powiatowego Zarządu Dróg w P. przedstawiające stanowisko Powiatu [...] w niniejszej sprawie. Wyjaśniono w nim, że w obecnym stanie przez wymienione w uchwale działki należące do Skarbu Państwa biegnie droga o bitumicznej nawierzchni, nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, nazwana ulicą [...]. Tak w okresie letnim, jak i zimowym jest ona utrzymywana przez Powiatowy Zarząd Dróg w P. od momentu powołania tej jednostki (m.in. wykaszanie pasa drogowego, odśnieżanie czy zwalczenie śliskości). Ulica [...] łączy drogę powiatową - ulicę [...] z drogą krajową nr 1 i jest najlepszym dojazdem do uzdrowiska oraz stanowi bardzo dobry wyjazd z miejscowości G. w kierunku B.- siedziby Powiatu [...]. Nie jest natomiast połączona z pozostałymi drogami gminnymi, stąd jej utrzymanie przez Gminę G. byłoby nieuzasadnione ekonomicznie. Ustanowienie ulicy [...] jako drogi niższej kategorii, niż te które łączy, czyli drogi o niższych parametrach, niekorzystnie wpłynęłoby na układ sieci drogowej w tej części Powiatu [...]. Stąd też Powiat [...] poczynił starania zmierzające do zaliczenia ulicy [...] do kategorii drogi powiatowej, co łączyło się z przyjęciem przedmiotowej uchwały. Na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. pełnomocnik Wojewody [...] podtrzymała skargę i przedstawioną w niej argumentację. Dodała, ze zaskarżona uchwała nie jest wiążąca dla Wojewody dla wydania decyzji, o której mowa w art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył co następuje: Przedmiot niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, zainicjowanego skargą Wojewody [...], jako organu nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowi uchwała Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie od Skarbu Państwa nieruchomości położonych w G. z przeznaczeniem pod drogę powiatową. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej "samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Przyznana w Konstytucji samodzielność samorządu terytorialnego, podlega ochronie sądowej, co powoduje, że ingerencja nadzorcza jest dopuszczalna tylko w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Granice te wyznacza Konstytucja w art. 171 stanowiąc, "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności". Szczegółowy tryb i formy nadzoru określone zostały nie w Konstytucji, lecz w ustawach tzw. "samorządowych", miedzy innymi w rozdziale 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2015, poz. 1445 ze zm.) I tak art. 79 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 4 powołanej ustawy stanowi o rodzaju naruszenia prawa, które jest podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a art. 79 ust. 1 w związku z art. 81 ust. 1 cytowanej ustawy wyznacza granice czasowe realizacji wskazanej kompetencji nadzorczej. Według art. 81 ust. 1 ustawy "po upływie terminu wskazanego w art. 79 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W rozpatrywanej sprawie Wojewoda skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i w związku z upływem terminu określonego w art. 79 ust. 1 wymienianej ustawy (tj. 30 dni) wykorzystał możliwość wskazaną w art. 81 tej ustawy (tj. zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego), uwzględniając przy tym regulację zawartą w art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy (czyli - nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, a gdy istnieją przesłanki stwierdzenia takiej nieważności sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem). Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Rady Powiatu [...] przez Sąd wykazała, że odpowiada ona przepisom prawa. Przedmiotową uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Powiatu [...] wyraziła zgodę na nieodpłatne nabycie na rzecz Powiatu [...], w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną enumeratywnie wyliczonych nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, położnych w jednostce ewidencyjnej G. obręb G., z przeznaczeniem pod drogę powiatową. Podzielając stanowisko Wojewody [...] należy przyznać, uchwała taka jest dopuszczalna, ma ona charakter intencyjny i dyscyplinujący, można ją porównać z uchwałami określanymi w doktrynie jako akty kierownictwa wewnętrznego. Jest ona bowiem skierowana wyłącznie do władz Powiatu w celu podjęcia i zrealizowania celu, jakim jest nadanie drodze charakteru drogi powiatowej. Potwierdzeniem intencyjnego charakteru tej uchwały jest okoliczność, że nałożone nią obowiązki nie podlegają wykonaniu w drodze przymusowej. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że uchwała została podjęta w celu umożliwienia dalszego postępowania związanego z zaliczeniem drogi do dróg powiatowych, gdyż przesłanką skutecznego podjęcia przez radę powiatu uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg powiatowych jest legitymowanie się przez powiat ziemski prawem własności gruntów, po których droga przebiega (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2006 r. sygn. .akt II SA/Gl 498/08). Przedmiotowa uchwała upoważnia Zarząd Powiatu do wszczęcia postępowania w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nie jest przy tym uchwałą w żadnym stopniu wiążącą Wojewodę w tym postępowaniu, który według własnego uznania może przekazać powiatowi określone mienie służące do wykonywania jego zadań. Przekazanie to nie następuje więc z mocy prawa ani nie jest obligatoryjnym przekazaniem, pozostawiając do uznania organu - Wojewody, czy dane mienie może być przekazane powiatowi. Przedmiotowa uchwała pozostaje więc tylko uchwałą intencyjną, umożliwiającą Zarządowi Powiatu wszczęcie tej procedury. Rozważania Wojewody dotyczące zgodności uchwały z treścią art. 6a ust.1 ustawy o drogach publicznych dotyczy innego, kolejnego postępowania, dotyczącego zaliczenia drogi do określonej kategorii dróg publicznych i są przynajmniej na tym etapie postępowania przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.