II SA/Gl 1138/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 maja 2023 r. nr SKO.OS/41.9/400/2023/8468.KS w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 11 października 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 z późn. zm. – dalej u.i.o.ś.), oraz w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 z późn. zm.)., po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w D., ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa Zakładu Przetwarzania Odpadów Komunalnych [...] o place dla przetwarzania odpadów zielonych", przewidzianego do realizacji w D. przy ul. [...] [...] na działkach o numerach ewidencyjnych: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, obręb [...] [...]. Wskazano, że w ramach inwestycji zrealizowane zostaną uszczelnione place kompostowania, place magazynowania z przestawnymi boksami, zbiornik retencyjny wód opadowych, zbiornik odcieków oraz niezbędna infrastruktura techniczna i drogowa. Przetwarzaniu poddawane będą odpady ulegające biodegradacji, które będą stanowiły odpady ulegające rozkładowi tlenowemu przy udziale mikroorganizmów, tj. frakcje takie jak skoszona trawa, liście, elementy gałęzi i drzew, itp. Przetwarzanie będzie miało na celu wyprodukowanie środka poprawiającego właściwości gleby. Przedsięwzięcie będzie realizowane w 2 etapach. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie Samorządne [...] z siedzibą w D., wnosząc o uchylenie decyzji jw. Zarzucono m. in. – naruszenie art. 72 ust. 5 u.i.o.ś. w związku z doprowadzeniem do braku oceny skumulowanego oddziaływania dla trzech postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem trzech decyzji środowiskowych dla jednego przedsięwzięcia realizowanego przez Spółkę jw.; – brak rzetelnej oceny przedsięwzięcia w związku z brakiem określenia wpływu inwestycji na zdrowie ludzi, ze względu na brak pełnej informacji o zainstalowanych urządzeniach, ich wydajności, charakterystyce i stanie technicznym oraz brak ujęcia w decyzji zabezpieczenia drogi dojazdowej do zakładu; – brak uwzględnienia w decyzji sposobu zapobiegania uciążliwościom odorowym; – nieuwzględnienie skumulowanego jednoczesnego oddziaływania na środowisko kilkudziesięciu zakładów zlokalizowanych w tym rejonie. Zaskarżono jednocześnie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., ze względu na pominięcie w nim uwarunkowań środowiskowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO), po ponownym rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 4 maja 2023 r., Nr SKO.OS/41.9/400/2023/8468.KS, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 425/22, uchylił poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 stycznia 2022 r. (z uwagi na wadliwe jej uzasadnienie). Przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w oparciu o ww. rozporządzenie (§2 ust. 1 pkt 47). Kontrolowana decyzja jest prawidłowa i zasługuje na pozostawienie w obrocie prawnym. Kolegium dokonało takich samych ustaleń jak organ I instancji. Organ I instancji właściwie przeprowadził postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. Przy orzekaniu wziął pod uwagę wszystkie wnioski sformułowane w trakcie postępowania przez organ uzgadniający - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. w postanowieniu z dnia 21 kwietnia 2021 r. Stanowisko organu uzgadniającego wiąże organ, który wystąpił o jego dokonanie. Wykorzystano także wnioski sformułowane przez organ opiniujący - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. Informacje dostępne w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko są wystarczające, aby ocenić oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Raport ten spełnia wszelkie wymagania ustawowe. Wynika z niego jakie są granice inwestycji i obszar jej oddziaływania. Raport przedstawia szczegółowo założenia planowanego przedsięwzięcia i różne jego warianty. Postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa, został zebrany cały materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i zapewniono stronom czynny udział. Argumenty zawarte w ww. odwołaniu nie są zasadne. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyło ww. Stowarzyszenie, zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie art. 7, 7a, 9, 10, 11, 107, 110 i 126 k.p.a., art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm.), naruszenie art. 72 ust. 5 u.i.o.ś. oraz brak rzetelności w ocenie zarzutów. W uzasadnieniu wskazano m. in., że SKO nie odniosło się do zaskarżonego Postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i do części zarzutów dotyczących technologii kompostowania oraz błędnie zinterpretowało zarzuty odnośnie do lokalizacji zakładu i powiązań technologicznych z innymi oddziałami. Błędnie przyjęto również uprawnienia do produkcji preparatu AP-1. SKO odstępując od rozpatrzenia skargi na postanowienie RDOŚ uniemożliwiło Stowarzyszeniu jego zaskarżenie. Uwagi odnośnie do technologii przerobu odpadów i powiązań technologicznych wszystkich trzech przedsięwzięć prowadzonych przez jeden zakład w jednym miejscu zostały w sposób błędny rozpatrzone. Przedsiębiorstwo jw. posiada decyzję środowiskową dla prowadzenia Zakładu Mechaniczno-Biologicznego Przerobu Odpadów [...]. Obecnie firma uzyskała w 2021 roku dwie nowe decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach: 1) dla przerobu odpadów zielonych decyzję Prezydenta Miasta S. Nr [...], będącą przedmiotem niniejszego postępowania; 2) dla stacji przeładunkowej odpadów. Przedsięwzięcie prowadzenia przerobu odpadów przez spółkę A. zostało rozdzielone na trzy postępowania. Dla jednego decyzję w 2012 roku wydał Prezydent Miasta S., dla drugiego prezydent Miasta S. w 2021 roku i dla trzeciego Prezydent Miasta M. Prowadzenie jednocześnie kilku postępowań dla tej samej inwestycji uniemożliwia prawidłową ocenę skali przedsięwzięcia oraz ocenę kumulacji oddziaływania na środowisko oraz dla pozwolenia zintegrowanego. Przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty (art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś.). SKO wskazało, że nie ma ustawy antyodorowej. Nie ma ustawy, ale są przepisy ograniczające możliwość zanieczyszczania środowiska przez odory w sposób bezpośredni lub pośredni. Nie bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy pozostają charakterystyczne dla prawa ochrony środowiska zasady ogólne, takie jak zasada zrównoważonego rozwoju oraz zasada prewencji i przezorności. Obecnie w S. czuć odór o różnych porach dnia i roku, a produkcja i przerób odbywają się w zamkniętych pomieszczeniach. Gdy odbędzie się to na powietrzu, gdzie będą rozpakowywane worki z materiałem zielonym, który w ciągu miesiąca zdążył zacząć fermentować, sytuacja pogorszy się. SKO zlekceważyło również zastrzeżenia co do uciążliwości transportu. Pojęcie "odpady zielone" zostało usunięte z przepisów. Nie można zgodzić się również z decyzją SKO, że instalacja nie podlega konieczności stosowania najlepszych dostępnych technik (BAT). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Uczestnik postępowania A. Sp. z o.o. w piśmie z 20 września 2023 r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. W szczególności nie wypełniono w pełni zaleceń wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 425/22, czym naruszono treść art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji jest art. 71 ust. 2 pkt 1 u.i.o.ś. zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie m. in. decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 3 u.i.o.ś.). Stosownie do art. 71 ust. 1 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Charakter planowanej inwestycji determinuje zatem konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę bądź innej decyzji wskazanej w art. 72 ust. 1 u.i.o.ś. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, iż organ właściwy do jej wydania powinien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania prawne. Przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w oparciu o ww. rozporządzenie (§2 ust. 1 pkt 47). W niniejszej sprawie doszło do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w trybie art. 77 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Uzgodnienie – w przeciwieństwie do opinii – jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie [...] , przy czym jego wynik jest niezbędny dla organu prowadzącego postępowanie główne. "Postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia (zarówno pozytywne jak i negatywne) może zostać przez stronę zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" (wyrok NSA z dnia 4 marca 2020 r., II OSK 1115/18). Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. "Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji." Przy tym w świetle art. 77 ust. 7 u.i.o.ś. "Do uzgodnień i opinii, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego." Zatem stosowanie art. 142 k.p.a. nie zostało wyłączone. W niniejszej sprawie w odwołaniu wskazano wyraźnie "Zaskarżamy jednocześnie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. przytoczone w postępowaniu ze względu na pominięcie w nim uwarunkowań środowiskowych". Sformułowano tam również szereg konkretnych zarzutów dotyczących postanowienia RDOŚ. Organ odwoławczy zobowiązany był więc ustosunkować się do nich w pełnym zakresie. SKO faktycznie ich jednak nie rozpoznało, ograniczając się do przytoczenia przepisów i orzecznictwa o związaniu organu I instancji uzgodnieniem, które ma inny charakter niż niewiążąca opinia. W odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazywano także na naruszenia regulacji unijnych (w tym zasad ochrony środowiska, np. s. 12 odwołania). Spośród unijnych zasad dotyczących ochrony środowiska należy przede wszystkim wymienić określoną w art. 11 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE; Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.) tzw. zasadę integracyjną. Zgodnie z tym przepisem przy ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii, w szczególności w celu wspierania zrównoważonego rozwoju, muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska. Przepis ten ma charakter horyzontalny, oddziałuje bowiem na różnorodne polityki i działania UE. Przywołana regulacja powinna być odczytywana m. in. poprzez pryzmat art. 191 TFUE, który określa: 1) cele polityki ochrony środowiska (ust. 1), 2) zasady ochrony środowiska (ust. 2), 3) kryteria kształtowania polityki Unii w dziedzinie ochrony środowiska (ust. 3) oraz 4) warunki współpracy międzynarodowej w omawianej dziedzinie (ust. 4). Przepis ten znajduje doprecyzowanie w przepisach kolejnych, tj. w art. 192 i 193 TFUE. Ponadto nawiązuje do art. 114 ust. 3 TFUE, wymagając przyjęcia w omawianym zakresie "wysokiego poziomu ochrony", jako standardu w ramach Unii. Podstawowe znaczenie mają tu zatem unijne zasady ochrony środowiska, takie jak: 1) zasada zrównoważonego rozwoju, 2) zasada wysokiego poziomu ochrony środowiska, 3) zasada przezorności (ostrożności), 4) zasada prewencji, 5) zasada: zanieczyszczający płaci, 6) zasada usuwania szkód u źródła, 7) zasada stosowania najlepszych dostępnych technik (BAT – ang. best available techniques), 8) zasada integracji polityki ekologicznej z politykami sektorowymi, 9) zasada uspołecznienia polityki ekologicznej (zakładająca możliwie szeroki udział społeczeństwa w kreowaniu polityki ekologicznej państwa oraz zmierzająca do ustanowienia takich mechanizmów, które zapewnią podejmowanie lokalnych decyzji na jak najniższym i najbliższym obywatelowi szczeblu), 10) zasada równego dostępu do środowiska (zasada niedyskryminacji), itp. Orzecznictwo zwraca także uwagę, że pomimo niedociągnięć ustawowych, "(...) emisje uciążliwych zapachów nie są prawnie obojętne." Organy administracji zobowiązane są do podejmowania działań w ramach dostępnych im środków prawnych, by te niepożądane skutki ograniczać lub przynajmniej wywierać presję na emitentów substancji odorowych, by przy pomocy dostępnych środków technicznych niepożądane skutki prowadzonej przez nich działalności redukować (por. wyrok WSA w Lublinie z 21 lutego 2023 r., II SA/Lu 748/22). Ponadto, emisja substancji wydzielających niepożądane zapachy może w pewnych sytuacjach prowadzić do naruszenia prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz mieszkania, czyli wartości chronionych m. in. na gruncie art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 z późn. zm.). W szczególności w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przyjmuje się, że wspominany przepis Konwencji obejmuje poszanowanie jakości życia prywatnego oraz możliwość korzystania w spokoju z walorów własnego domu. Prawa te mogą być naruszone również w sposób niematerialny, np. na skutek hałasu, emisji szkodliwych substancji, nieprzyjemnych zapachów oraz innych ingerencji (zob. wyrok NSA z 11 października 2022 r., II OSK 1434/21 i podane tam orzecznictwo). W tym kontekście rozważania SKO w zakresie zachowania unijnych (oraz szerzej: europejskich) standardów ochrony środowiska nie są wystarczające. Wykładnia przepisów krajowych powinna uwzględniać standard międzynarodowy, w tym unijny. Nie poddają się w szczególności weryfikacji rozważania SKO dotyczące stosowania najlepszych dostępnych technik (BAT). SKO stwierdziło krótko, że zarzut jest niezasadny, gdyż planowane przedsięwzięcie ich nie wymaga (s. 11 decyzji). Nie do końca wiadomo na jakiej podstawie prawnej te rozważania zostały przeprowadzone, zwłaszcza, że regulacje krajowe podlegają ocenie w kontekście prawa unijnego, w tym zasad tego prawa. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Konkretne wskazania wynikają z wyżej poczynionych uwag. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne i prawne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.