II SA/Gl 1139/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta P. działając w oparciu o przepisy art. 28, art. 33 ust. 1 , art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę silosów do magazynowania zbóż, kukurydzy i nasion oleistych na działce nr 1 przy ul. [...] w P.. Decyzja ta została wydana w związku z wnioskiem złożonym przez M. M. Postanowieniem z dnia [...] roku na inwestora został nałożony obowiązek doprowadzenia złożonego projektu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poprawienia projektu zagospodarowania działki poprzez sporządzenie go na aktualnej mapie do celów projektowych obejmującej obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30m i oznaczenia w tym projekcie dojść i dojazdów przystosowanych do użytkowania projektowanych budowli rolniczych. W wyznaczonym terminie inwestor uzupełnił projekt zagospodarowania terenu nie odnosząc się jednak do kwestii niezgodności planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego. Do tej kwestii odniósł się pełnomocnik wnioskodawcy, radca prawny A. B., w osobnym piśmie (zdaniem organu spóźnionym), które wpłynęło do organu w dniu [...] roku. W piśmie tym pełnomocnik inwestora zakwestionował pogląd organu dotyczący niezgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Odnosząc się do przewidzianego w planie zakazu lokalizowania obiektów kubaturowych na terenie oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] pełnomocnik inwestora powołał się w szczególności na przepis art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dopuszczający wykorzystywanie w sposób dotychczasowy terenów, których przeznaczenie zostało zmienione planem miejscowym, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Podniósł w kontekście tego przepisu, że nieruchomość inwestora od dziesięcioleci jest wykorzystywana rolniczo, bowiem wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, zaś budowa silosów do przechowywania płodów rolnych z cała pewnością mieści się w dotychczasowej działalności rolniczej prowadzonej na tym terenie. Zdaniem pełnomocnika strony odmowa udzielenia pozwolenia na planowaną budowę rodzi po stronie gminy ryzyko związane z koniecznością wypłaty odszkodowania na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego ocenie organ winien rozważyć także czy budowy przedmiotowych silosów nie należy zaliczyć do inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które zostały dopuszczone na tym terenie przepisami planu miejscowego. Odnosząc się do tych stwierdzeń Prezydent Miasta P. wskazał, że nie można mieć wątpliwości co do niezgodności zamierzenia inwestycyjnego M.M. z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w obszarze pierwszym - przyjętego uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] roku, nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]z [...] r., nr [...] , poz. [...]). Jednocześnie wskazał on, że część działki nr 1 o długości 90m na odcinku od strony ul [...] do istniejącego ogrodzenia na znajduje się na terenach oznaczonych w planie symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i na tej części istnieje możliwości wybudowania silosów, o czym poinformował inwestora. Mimo tego zaplanował on realizację silosów na części działki oznaczonej w planie symbolem [...] - tereny zieleni nieurządzonej. Wobec powyższego z uwagi na sprzeczność tego zamierzenia inwestycyjnego z planem należało odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tej decyzji M. M. domagał się jej uchylenia w całości i zatwierdzenia złożonego projektu budowlanego, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił wydanie decyzji Prezydenta Miasta P. z naruszeniem przepisów: postępowania administracyjnego, a to: art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 w zw. z § 1 k.p.a. Naruszenia pierwszego z wymienionych przepisów odwołujący się upatrywał w błędnym przyjęciu przez organ, że doszło do uchybienia terminu do złożenia pisma stanowiącego jego odpowiedź na wezwanie organu. Natomiast naruszenie pozostałych przepisów wynikało, w jego ocenie, z nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto M. M. zarzucił wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z przyczyn wskazanych w jego piśmie przesłanym w dniu [...] r. oraz z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez uznanie niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z planem miejscowym. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że zarówno uzupełnienie projektu, jak i pismo pełnomocnika skarżącego, w którym odniósł się on do kwestii dotyczącej dostosowania projektu budowlanego do ustaleń planu miejscowego wpłynęły w terminie. Zdaniem Wojewody błędne stanowisko organu I instancji kwestionujące dotrzymanie przez inwestora terminu do uzupełnienia projektu budowlanego nie miało jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, bowiem niezgodność planowanej budowy z obowiązującymi przepisami planu miejscowego jest bezsporna. W szczególności najistotniejszy z tego punktu widzenia jest zapis tego planu wprowadzający na części działki nr 1, na której planowana była budowa silosów, zakaz "lokalizowania obiektów kubaturowych z wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej". Przedmiotowych obiektów nie można jednocześnie uznać za obiekty infrastruktury technicznej jak i sieć urządzenia uzbrojenia terenu. W skardze wniesionej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, M. M. domagał się jej uchylenia całości jako naruszającej prawo i opartej na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Zarzucił naruszenie zaskarżoną decyzją zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz przepisów art. 77, a także 107 § 1 i § 3 tej ustawy w związku z nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy oraz nie wskazania braków dokumentacji projektowej złożonej przez inwestora. Decyzja Wojewody [...] narusza także, zdaniem skarżącego, art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię, która uniemożliwiła zastosowanie tego przepisu w sprawie. W jego ocenie organ dokonał także błędnej wykładni § 19 planu miejscowego poprzez przyjęcie sprzeczności planowanej inwestycji z tym przepisem. Wreszcie według skarżącego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie w niej niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z planem miejscowym. Rozwijając te zarzuty skarżący wskazał, że Wojewoda nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do stwierdzeń zawartych w orzeczeniu organu I instancji, dotyczących braków w przedłożonej dokumentacji projektowej bez jednoczesnego wskazania jakiego rodzaju są to braki. Ze kontekstu sformułowań zawartych w tej decyzji wynika, że chodziło tutaj o braki inne niż niezgodność projektu z ustaleniami planu miejscowego. Powyższe dowodzi braku należytego uzasadnienia decyzji organu I instancji, co uniemożliwiło jakąkolwiek merytoryczną polemikę z tym orzeczeniem. Wojewoda także nie odniósł się do tej kwestii ograniczając się tylko do ogólnych stwierdzeń dotyczących prawidłowości zarówno podstawy prawnej, jak i uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta P. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda nie rozważył także naruszenia przepisami planu miejscowego art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Za najistotniejszą kwestię skarżący uznał jednak brak rozważenia przez organ odwoławczy możliwości dotychczasowego wykorzystywania terenu, którego przeznaczenie w planie miejscowym uległo zmianie. Zgodnie z prezentowanym przez skarżącego poglądem udzielenie pozwolenia na budowę zgodnie ze złożonym wnioskiem nie naruszałoby bowiem przepisów planu miejscowego. W dalszej części uzasadnienia skarżący skierował do Sądu żądania rozważenia relacji w jakiej pozostają obowiązujące przepisy planu miejscowego zawarte w uchwale Rady Miasta P. w stosunku do art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy istotnie zapisy tego planu odnoszące się do terenów zieleni nieurządzonej wykluczają wykorzystywanie tego terenu na cele działalności rolniczej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie narusza prawa materialnego, a także nie została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Dodać należy, iż powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Jednocześnie stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) nie jest on związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do szczegółowej kontroli zaskarżonych aktów w pierwszym rzędzie wskazać należy, że art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakłada na właściwy organ obowiązek zbadania przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska. W przypadku, gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy uchwalony po dniu [...] r., ustawodawca zrezygnował z obowiązującej dotychczas koncepcji decyzji administracyjnej jako łącznika między miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a pozwoleniem na budowę. Zwolnienie inwestorów powołanym przepisem z obowiązku uzyskania przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nałożyło jednocześnie na organy udzielające pozwolenia na budowę obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego i polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, orzekające w kontrolowanym postępowaniu organy wywiązały się z tego obowiązku w sposób należyty. Z wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w obszarze pierwszym - przyjętego uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] roku, nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., nr [...], poz. [...]) wynika, że skarżący przewidział lokalizację planowanej inwestycji na terenie oznaczonym w tym planie symbolem G 58 Z – tereny zieleni nieurządzonej. W § 19 ust. 2 pkt 2 lit a tekstu planu wprowadzony został zakaz lokalizowania na tych terenach obiektów kubaturowych, z wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej, zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Jednocześnie w § 2 pkt 16 planu wskazano, że przez infrastrukturę techniczną należy rozumieć sieci i uzbrojenia terenu. Ta zamieszczona w tekście planu definicja legalna wyklucza przyjęcie stanowiska skarżącego, że w zakresie pojęcia "obiekt infrastruktury technicznej" mieścić się może silos do magazynowania zbóż, kukurydzy i nasion oleistych. Nie budzi wątpliwości, że zakaz przewidziany w § 19 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego wyklucza realizację na terenach zieleni nieurządzonej obiektów budowlanych, które nie zostały wskazane w punkcie 3 tego ustępu. Dotyczy to, co jest oczywiste także wznoszenia obiektów budowlanych związanych z dotychczasowym sposobem wykorzystywania tych nieruchomości. Powołany w skardze przepis art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dopuszcza na terenach których przeznaczenie zostało zmienione w planie miejscowym możliwość dotychczasowego ich wykorzystywania do czasu zagospodarowania tych terenów zgodnie z planem, w tym zezwala na użytkowanie posadowionych na takich terenach obiektów budowlanych związanych z ich dotychczasowym wykorzystaniem pod warunkiem, że w planie nie ustalono innego sposobu ich tymczasowego zagospodarowania. Przepisu tego nie można wykładać rozszerzająco doszukując się w nim przesłanki umożliwiającej uzyskanie pozwolenia na budowę obiektów związanych z dotychczasowym sposobem wykorzystywania takich terenów, mimo zakazu ich wznoszenia sformułowanego w obowiązującym planie miejscowym. Uregulowanie zamieszczone w przywołanym przepisie koresponduje z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 11 omawianej ustawy nakazującą obowiązkowe określenie w planie miejscowym sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, co do których następuje zmiana sposobu zagospodarowania. Wbrew zarzutom skarżącego decyzja organu I instancji, a w następstwie tego także i decyzja Wojewody [...] zapadły także z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7 i art. 8 k.p.a. W toku postępowania przed organem I instancji skarżący został bowiem pouczony o możliwości lokalizacji planowanej inwestycji na części działki znajdującej się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]. Możliwość taka przewidziana została w § 8 ust. 2 pkt 3 lit. f tekstu planu odnoszącym się do adaptacji istniejących na tych terenach gospodarstw rolnych, z dopuszczeniem ich modernizacji, przebudowy i rozbudowy na zasadach określonych dla terenów o symbolu [...], w sposób nie powodujący uciążliwości dla działek sąsiednich. Zauważyć należy, że organ I instancji nałożył także na skarżącego, w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązek dostosowania rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym do ustaleń planu miejscowego. Nie zastosowanie się inwestora do tego wezwania, a w szczególności nie dostosowanie projektu zagospodarowania działki do ustaleń planu miejscowego skutkować zaś musiało stosownie do przepisu art. 35 ust. 3 (in fine) Prawa budowlanego wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym kontekście pozbawiony znaczenia prawnego jest błąd Prezydenta Miasta P. w przyjęciu, że pismo pełnomocnika skarżącego z dnia [...] roku wpłynęło już po terminie wyznaczonym na wprowadzenie zmian do złożonego projektu. W piśmie tym nie poinformowano bowiem organu o wprowadzeniu żądanych zmian do złożonego projektu, a zawarto jedynie polemikę ze stanowiskiem organu zajętym w postanowieniu. Zauważyć też należy, że organ I instancji odniósł się także w uzasadnieniu swojej decyzji w sposób merytoryczny do stanowiska skarżącego zawartego w tym piśmie. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały planowaną inwestycję skarżącego za naruszającą ustalenia planu miejscowego i zasadnie odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Kontrolowana decyzja Wojewody została także w ocenie Sądu i uzasadniona w zgodzie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Nie narusza ona także, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, pozostałych powołanych w skardze przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. Wobec powyższych ustaleń skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.