II SA/Gl 114/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych ( dwieście ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Starosta B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wprowadził zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków B., obręb B., jednostka rejestrowa [...] dotyczącą właściciela działki nr [...] km. [...], o powierzchni [...] ha. W sentencji tej decyzji w miejsce K. R. dotychczas ujawnionego w operacie ewidencyjnym jako właściciela przedmiotowej działki, organ wpisał, że właściciel ten jest nieustalony w udziale [...] cz., a K. R. jest właścicielem w udziale [...] cz. Ostatnio wymieniony został także wpisany do ewidencji jako władający działką w udziale 1/1 cz. W podstawie prawnej decyzji podane zostały przepisy art. 104 k.p.a., art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.) oraz § 10 ust. 2 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38, poz. 454). W uzasadnieniu Starosta wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu w związku z wnioskiem geodety uprawnionego dotyczącym nadania stosownych klauzul na dokumentacji geodezyjnej (wyciągu z wykazu zmian gruntowych) sporządzonej dla celów prawnych. Po weryfikacji wszystkich materiałów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz dokumentacji składającej się: z odpisów ze zbioru dokumentów ZD nr [...], odpisu z księgi wieczystej KW nr [...], aktów notarialnych z dnia [...] r. Rep. Nr [...], i z dnia [...] r. Rep. Nr [...], aktu własności ziemi z dnia [...] r. nr [...] oraz dwóch postanowień spadkowych Sądu Powiatowego w B. z dnia [...] r., sygn. akt [...] i Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r., sygn. akt [...], organ uznał, że wpis podmiotowy znajdujący się w części opisowej operatu ewidencji gruntów dotyczący właściciela działki nr [...] jest nieprawidłowy. W pierwszej wydanej w sprawie decyzji z dnia [...]. Starosta B. stwierdził, że R. K. jest właścicielem działki nr [...] w 1/12 części, a w 11/12 cz. właściciel jest nieustalony. Jednocześnie organ wskazał R. K. jako władającego przedmiotowa nieruchomością. Orzeczenie to zostało uchylone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. (dalej WINGiK) z dnia [...] r. w wyniku uwzględnienia odwołania R. K. kwestionującego ustalenia dotyczące posiadanego przez niego udziału we współwłasności przedmiotowej działki. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta B. stwierdził, że od [...] r. tj. od czasu założenia ewidencji gruntów jako właściciele działki nr [...] wpisani byli S. i W. H. Spadek po tych osobach nabyła K. K., a spadek po niej w całości nabył R. K. Zgodnie ze zbiorem dokumentów ZD nr [...] S. i W. H. posiadali udział 5/60 części w działce o powierzchni [...] m², z której następnie zostały wydzielone działki nr [...] o powierzchni [...] ha i działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której urządzona została księga wieczysta KW Nr [...] ( dawniej Nr [...]). Z pozostałych dokumentów wchodzących w skład tego zbioru wynika, że umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] r. S. i W. H. kupili od S. i J. H. 1/6 udziału w wyżej wymienionej parceli o powierzchni [...] m². Umową darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia [...] r. 5/12 tej wyżej wskazanej działki J. H. przekazała w równych pięciu częściach S. i W. H., H. K., S. H., E. H. i J. J. Zbiór Dokumentów ZD [...] został założony na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] r. Mocą tej umowy J. J. zbyła swój udział w przedmiotowej nieruchomości w wysokości udziału 5/60 cz. S. i W. H. Jak wynika z postanowienia Sądu Powiatowego w B. z dnia [...] r. spadek po S. H. (obejmujący m.in. 5/12 części działki o powierzchni [...] m²) nabyli w równych częściach S. H., H. K., J. J., S.H., B. H. i E. H. Tym samym w chwili zakładania ewidencji gruntów S. i W. H. posiadali 24/72 cz. udziału w działce o pow. [...] m², z której następnie wydzielono działki nr [...] i nr [...]. S. H. posiadał ponadto 5/72 udziału we współwłasności tej działki przed podziałem. Udziały we współwłasności w tej samej części posiadali także J. J. oraz B. H. Natomiast udziały we współwłasności przedmiotowej działki w wysokości 11/72 części posiadali H. K., S. H. (syn) i E. H. Współwłaściciele nieruchomości dokonali jej nieformalnego podziału w wyniku czego na działkę aktualnie oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni [...] ha wydany został w dniu [...] r. akt własności ziemi, w którym jako jej współwłaścicieli w ¼ części wpisano S. H., H. K., S. H. i M. K. W trakcie postępowania Starosta B. ustalił, że S. H. i H. K. zmarli, a B. H., J. J. i E. H. nie figurują w ewidencji ludności. W toku rozprawy administracyjnej odbytej w dniu [...] r. R. K. podał, że zmarli także B. H., J. J. i E. H. Oświadczył jednocześnie, że nie dysponuje postanowieniami spadkowymi po tych osobach. W toku tej rozprawy R. K. oświadczył ponadto, że działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, który użytkuje wraz z najbliższą rodzinę, a od działki tej i budynku odprowadza podatek od nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że wpis podmiotowy figurujący w ewidencji gruntów dotyczący właścicieli działki nr [...] był nieprawidłowy. Przy zakładaniu operatu ewidencyjnego wpisano bowiem S. i W. H. jako wyłącznych współwłaścicieli tej działki mimo, że nie przedłożyli oni stosownej dokumentacji świadczącej o własności całej tej nieruchomości. Następnie Starosta wskazał, że organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków rejestrują jedynie tytuły prawne ustalone w wymaganym dla nich trybie i nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Powołując się następnie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA z dnia 30 października 2001 r., II SA 1697/00, niepubl.) organ I instancji wskazał, że poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można ani dochodzić swoich spornych praw właścicielskich, ani innych uprawnień do nieruchomości. Nastepnie powołując się na art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organ wskazał, że do czasu uregulowania tytułu własności w ewidencji gruntów założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) wskazuje się osobę władającą, a zatem skoro dokumentacja formalnoprawna nie pozwala na ustalenie właściciela nieruchomości co do całości udziałów zasadnym było ujawnienia w ewidencji R. K. jako władającego gruntem. W odwołaniu od tej decyzji R. K. zakwestionował wskazaną w niej wielkość przypadającego mu udziału w działce nr [...]. Wskazał, że udział ten winien wynieść nie 29/72 lecz 30/72 części. Ponadto domagał się ustalenia w drodze postępowania administracyjnego kręgu osób posiadających udziały w przedmiotowej nieruchomości wskazując, że są nimi znani organowi właściciele działki nr [...] bądź ich następcy prawni. Zaskarżoną decyzją WINGiK działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów B., obręb B. - jednostce rejestrowej nr [...] polegającej na: wykreśleniu stanu dotychczasowego w którym jako właściciel działki nr [...] uwidoczniony był K. R. i w miejsce tego wpisanie stanu nowego określającego współwłaścicieli działki nr [...] o pow. [...] ha w osobach: K. R. – 29/72 cz., H. K. - 11/72 cz., S. H. (syn) – 11/72 cz., E. H. 11/72 cz., B. H. 5/72 cz., J. J. z d. H. 5/72 cz. Uzasadniając to rozstrzygniecie organ szczegółowo zrelacjonował zapadłe w sprawie wcześniejsze decyzje. Następnie powołując się na § 44 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazał, że do zadań starosty prowadzącego tę ewidencję należy utrzymywanie jej w stanie aktualności. Jeżeli zatem organ stwierdził, że podmiotowy wpis w części opisowej operatu ewidencyjnego jest nieprawidłowy to był zobowiązany do jego sprostowania zgodnie z dostępnymi dokumentami i materiałami źródłowymi. Zmian tych dokonuje się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w wymienionych dokumentach. Jeżeli właściciela nie można ustalić, stosownie do § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w ewidencji wykazuje się dane osób, które nią władają. Zgodnie z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia władającego ustala starosta w odrębnym postępowaniu zakończonym decyzją. Nastepnie po zrelacjonowaniu zawartości zgromadzonych w sprawie dokumentów organ odwoławczy doszedł do przekonania, że organ I instancji poprawnie określił wysokość udziału we współwłasności działki nr [...] przypadającego odwołującemu się, natomiast niepoprawnie ocenił i ustalił status prawny tej nieruchomości. Jak wynika z zebranych dokumentów stan prawny nieruchomości jest jedynie nieuregulowany, nie można jednak stwierdzić, że jej właściciel jest nieustalony. Tym samym niedopuszczalne było wpisanie do ewidencji K. R. jako władającego działką w 1/1 cz. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R. K. wniósł o stwierdzenie, że jest właścicielem działki nr [...] km. [...], położonej w B. przy ul. [...]. Uzasadniając to żądanie podał, że WINGiK błędnie ocenił stan prawny tej działki. Ustalony jego udział wynoszący 29/72 cz. obejmuje bowiem zarówno działkę nr [...], jak działkę nr [...]. W dalszej części uzasadnienia skarżący powołując się na omówione w decyzjach obu instancji dokumenty wskazał, że w [...] r. jego dziadkowie W. i S. H. stali się właścicielami 24/72 części nieruchomości składającej się wówczas z obu działek. Z pozostałych 48/72 części tej nieruchomości pozostali współwłaściciele "utworzyli [...] r. na podstawie aktu własności ziemi" nowa działkę nr [...]. Podczas próby zakładania księgi wieczystej uprawniony geodeta odkrył, że S. H. jest również współwłaścicielem działki nr [...] w 1/4 części. Podał wreszcie, że jego dziadek otrzymał także w drodze darowizny od swojego brata B. H. 1/12 część udziału we współwłasności nieruchomości, jednak umowa ta nie została zawarta w formie aktu notarialnego. Okoliczność ta, a także odkupienie przez S. H. 1/12 części nieruchomości od J. J. dowodzić ma w ocenie skarżącego, że jest on jedynym właścicielem działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Stosownie do wskazań zawartych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Sąd nie był jednak związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami, a dostrzeżone naruszenia przepisów prawa uwzględnił z urzędu. Z uwagi na sformułowane przez skarżącego żądania przyjdzie na wstepie wyjaśnić, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy admistracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W świetle § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją ostateczną bądź postanowieniem z punktu widzenia legalności tych aktów, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Uprawnienia sądu administracyjnego mają jednak charakter kasacyjny. Inaczej mówiąc uwzględniając skargę sąd administracyjny uchyla jedynie zaskarżony akt bądź stwierdza jego nieważność nie ma natomiast uprawnień do zastępowania organów administracyjnych w załatwianiu spraw w szczególności poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Przeprowadzając w zakreślonych wyżej ramach kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że narusza ona przepisy prawa materialnego stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaje użytków, ich klasy i oznaczenia założonych ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów oraz podaje się w niej właściciela. Zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu. W świetle § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Z powyższych uregulowań wynika, że postępowanie ewidencyjne toczące się na ich podstawie, podobnie zresztą jak i postępowania toczące się na podstawie przepisów wcześniej obowiązujących, nigdy nie służyło kreowaniu stanu prawnego gruntów ani ich oznaczenia bez istnienia wskazanych wyżej tytułów. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów nie można też oceniać aktów, orzeczeń i czynności prawnych wymienionych w cytowanym wyżej przepisie rozporządzenia, ani uzależniać zmian w ewidencji od dokonania takiej oceny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2003 r. sygn. akt II SA 1907/01 w: LEX nr 156364). Z art. 7 ust. 1 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że jednym z zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, w skład której wchodzą także starostowie, należy administrowanie państwowym zasobem geodezyjnym i kartograficznym i jego aktualizacja. Zadania te zostały sprecyzowane w § 44 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zgodnie, z którym do starosty należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Nie ulega zatem wątpliwości, że jeśli organ stwierdzi w toku czynności służbowych niezgodność wpisów dokonanych w operacie ewidencyjnym z dokumentami wskazanymi m.in. w § 12 ust. 1 rozporządzenia jest wówczas obowiązany wszcząć z urzędu postępowanie zmierzające do wyeliminowania tych niezgodności. W dacie wszczęcia kontrolowanego postępowania skarżący figurował w części podmiotowej operatu ewidencyjnego jako właściciel działki nr [...] km. [...], obręb B., znajdującej się w jednostce rejestrowej nr [...], w udziale 1/1 części. Przedmiotowa nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej, a ze zbioru dokumentów ZD nr [...] oraz dwóch postanowień spadkowych wynikało, że jest on właścicielem jedynie ułamkowej części tej nieruchomości. Powyższe ustalenia spowodowały konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego celem aktualizacji wpisów podmiotowych w operacie ewidencyjnym. Po zanalizowaniu treści wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów wymienionych w § 12 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków organy obu instancji zgodnie ustaliły, że wskazują one na skarżącego jako współwłaściciela działki nr [...] w 29/72 części. W ocenie Sądu ustalenia te nie budzą żadnych wątpliwości i nie można poddawać ich wątpliwość. Skarżącemu przyjdzie wyjaśnić, że wśród dokumentów wskazanych w cytowanym wyżej przepisie rozporządzenia nie zostały wymienione umowy darowizny sporządzone z naruszeniem formy aktu notarialnego, czy oświadczenia sporządzone w formie pisemnej o zrzeczeniu się na rzecz innych podmiotów praw do spadku. Tym samym skoro dane w ewidencji gruntów dotyczące strony podmiotowej, mogą być wpisanego ewidencji gruntów i budynków tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych odpowiednimi dokumentami to zasadnie organy obu instancji uznały konieczność wprowadzenia zmiany w operacie ewidencyjnym dla działki nr [...]. Prawidłowo także orzekające w sprawie organy uznały, że nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do pozostałej części gruntu, jeżeli żądania takie nie znajdują oparcia w prawomocnych orzeczeniach sądowych, aktach notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktach normatywnych. Z urzędu Sąd był zobowiązany do zakwestionowania jednak decyzji WINGiK w części dotyczącej zmian podmiotowych wprowadzonych przez ten organ do operatu ewidencyjnego działki nr [...], a w szczególności wpisania w ramach postępowania aktualizacyjnego w miejsce nieustalonych współwłaścicieli w 43/72 części danych personalnych osób nie żyjących. Z akt sprawy wynika niezbicie, że dwie spośród wpisanych osób z całą pewnością nie żyją, są to: H. K. zmarła [...] r. oraz S. H. zmarły [...] r. ( K - 5 akt adm. organu I instancji). Brak także podstaw do podważania stanowiska skarżącego twierdzącego, że nie żyją także E. H., J. J. oraz B. H. – osoby te nie figurują bowiem w ewidencji ludności. Wobec powyższego należy stwierdzić, że decyzja WINGiK zapadła z obrazą art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ I instancji, a dotyczących wyżej wskazanych okoliczności. W konsekwencji pominięcia tych ustaleń organ II instancji dokonał aktualizacji przedmiotowego wpisu w ewidencji gruntów z naruszeniem art. 8 § 1 k.c. mającym zastosowanie w sprawie w związku z art. 30 § 1 k.p.a. Osoby zmarłe wpisane do ewidencji gruntu w dacie tego wpisu nie miały już bowiem zdolności prawnej, a w ich miejsce weszli następcy prawni nieustaleni przez organy. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w wielu przypadkach w części podmiotowej operatów ewidencyjnych figurują osoby zmarłe, podmioty te zostały jednak wpisane do ewidencji w czasie, gdy miały zdolność prawną. Z przytoczonych względów należało także zakwestionować uchylenie zaskarżoną decyzją ustaleń dotyczących podmiotu władającego przedmiotową nieruchomością. Pominięcie tego zapisu w decyzji aktualizacyjnej narusza bowiem art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nakazujący organom ewidencyjnym wykazać w ewidencji także osobę władającą nieruchomością do czasu uregulowania tytułu własności. W związku z tym przepisem niezrozumiałe dla Sądu jest stanowisko organu odwoławczego dotyczące wykładni § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w świetle którego władającego gruntem ustala starosta "w odrębnym postępowaniu zakończonym decyzją". Z przywołanego przepisu nie wynika w szczególności, aby w przypadku stwierdzenia w toku postępowania aktualizacyjnego występowania przesłanki określonej w § 10 ust. 2 tego rozporządzenia organ ewidencyjny miał obowiązek wszczęcia odrębnego postępowania celem ustalenia podmiotu władającego nieruchomością. Prawidłowo tym samym Starosta B. po stwierdzeniu , że część współwłaścicieli działki nr [...] pozostaje nieustalona wskazał na R. K. jako władającego tą nieruchomością. Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji zastosuje się do wskazanej przez Sąd wykładni przepisów prawa. W przypadku gdy dostarczone przez stronę dokumenty, a także ustalenia własne nie pozwolą na zmianę zapisów dotyczących pozostałych poza skarżącym współwłaścicieli działki nr [...], km. [...], obręb B., organ odwoławczy rozważy utrzymanie w mocy orzeczenia Starosty B. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd oparł na przepisach art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.